Alarm: Der IWF warnt vor neuer Überschuldung in armen Ländern

Im März 2018 veröffentlichte der Internationale Währungsfonds (IWF) unter dem Titel „Macroeconomic Developments and Prospects in Low Income Developing Countries“ eine ausführliche Analyse der wirtschaftlichen Perspektiven und darin insbesondere der Verschuldungssituation von 59 Entwicklungsländern mit niedrigem Einkommen (Low Income Developing Countries, LIDCs).

Die wichtigsten Erkenntnisse sind:

• Die Schuldenindikatoren einer wachsenden Zahl von Ländern steigen teilweise dramatisch an. In den 59 LIDCs ist das Verhältnis von öffentlichen Schulden zur Wirtschaftsleistung im Mittel um 13,5 Prozentpunkte auf 47 Prozent gestiegen. Das ist deutlich über der untersten Warnmarke für Schuldentragfähigkeit von 40 Prozent.
• Das Risiko von Zahlungsausfällen nimmt demzufolge deutlich zu. Nur noch 20 Prozent der 59 LIDCs haben ein niedriges Überschuldungsrisiko. Die verbliebenen 80 Prozent verteilen sich zu etwa gleichen Teilen auf die Kategorien „mittleres Risiko“ (überschuldungsgefährdet im Fall externer Schocks) und „hohes Risiko“ (unter dem Basisszenario absehbar überschuldet) sowie solchen Ländern, die bereits Zahlungen einstellen mussten („in debt distress“).
• Die Bewältigung der daraus entstehenden Krisen ist durch eine dispersere Gläubigerstruktur als in den den Zeiten, als die Mitglieder des Pariser Clubs sowie Weltbank und IWF die wichtigsten Gläubiger waren, deutlich komplizierter geworden.

Über diese Kernaussagen hinaus liefert das Papier eine Fülle von weiteren Detailanalysen, teilweise bis auf die Ebene einzelner Länder. Die wichtigsten sind:

Es ist wichtig, woher die Hartwährungseinnahmen von ärmeren Ländern kommen. Im Hinblick auf ihre Schuldentragfähigkeit kategorisiert der IWF die Länder in „Rohstoffexporteure“– und darin die Untergruppen „Energieexporteure“ (6) und „andere Rohstoffexporteure“ (20) – und diversifizierte Exporteure (33 Länder). Wenig überraschend stellt der IWF fest, dass Länder mit einer diversifizierten Exportstruktur widerstandsfähiger gegen externe Schocks sind als Länder, die vom Export weniger unverarbeiteter Rohstoffe abhängen. Ansteigende Schuldenindikatoren infolge der Deckung von Leistungsbilanzdefiziten konstatiert der IWF aber in allen Ländergruppen. Gegenüber dem Durchschnitt von 2010 bis 2014 waren im Jahr 2017 die Preise für Energieträger 40 Prozent niedriger und für andere Rohstoffe im Schnitt 16 Prozent. Zwar ist im Laufe des Jahres eine leichte Preiserholung für beide Gruppen festzustellen, aber diese fängt die früheren Rückgänge noch bei weitem nicht auf.

Die Überschuldung wächst trotz einiger positiver weltwirtschaftlicher Entwicklungen. Auf der positiven Seite gibt es für ärmere Länder Rückenwind durch das wieder zunehmende globale Wachstum sowie langsam fallende Aufschläge auf Staatsanleihen, die von ärmeren Ländern ausgegeben werden. Sich zu verschulden wird ärmeren Ländern noch immer tendenziell leichter gemacht.

Es ist wichtig, ob Kredite für investive oder konsumtive Zwecke aufgenommen werden, und der Trend geht in Richtung der letzteren. Hinsichtlich der Kreditaufnahme warnt der IWF vor einem Szenario, bei dem die Kreditaufnahme nicht mehr investiven, sondern konsumtiven Zwecken dient, darunter insbesondere der Finanzierung des laufenden, eigentlich nicht mehr tragbaren Schuldendienstes (S. 22). Ein solches Szenario konstatiert der IWF in insgesamt 24 von 34 Ländern, bei denen sich die Situation der öffentlichen Finanzen verschlechtert hat (S. 20).

Neues Geld kommt aus potenziell problematischen Quellen. Verschuldungskategorien von wachsender Bedeutung sind (Tabelle 4, S. 51)

• Auslandsschulden bei privaten Geldgebern zu (teuren) Marktbedingungen,
• Auslandsschulden bei öffentlichen Gläubigern, die nicht dem Pariser Club der traditionellen (OECD-)Geber angehören,
• Schulden bei heimischen Kreditgebern, vor allem dem nationalen Bankensystem sowie Pensionsfonds.

Die gegenüber früheren Szenarien diversifiziertere Gläubigerstruktur kann im Fall einer notwendigen Umschuldung ein erhebliches Koordinationsproblem darstellen. Der Fonds spricht von einem „Wettlauf um den bevorzugten Gläubigerstatus“ (Race to Seniority) zwischen den verschiedenen Gläubigergruppen (S. 81).

Schocks können von unterschiedlicher Art sein. Auch wenn die Auslöser von Überschuldungskrisen häufig nicht eindimensional, sondern komplex sind, kann der IWF die jeweils entscheidenden Faktoren in folgenden Ländern typenmäßig identifizieren:

• Konfliktländer: Jemen, Burundi, Liberia, Sierra Leone
• Von Ressourcenmissbrauch und Korruption betroffene Länder: Mosambik, Moldau, Gambia
• Länder, die vom Rohstoffpreisverfall besonders betroffen waren: Tschad, Republik Kongo, Niger, Nigeria, Papua-Neuguinea, Sambia

In den übrigen 16 Ländern, die wie die oben Genannten einen Anstieg der Schulden im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung von wenigstes zehn Prozent erlebt haben, identifiziert der IWF anhaltende Haushaltsdefizite als die Hauptursache. Dabei sind Haushaltsdefizite eher Auswirkungen von externen Schocks als diese selbst. Besonders wenn Defizite dauerhaft sind, sind sie eher ein Zeichen dafür, dass das betreffende Land sich bereits in der Schuldenfalle befindet, in der Neukreditaufnahme hauptsächlich zur Finanzierung des laufenden Schuldendienstes dient.

Bitte traut unseren Vorhersagen nicht! Der IWF räumt ein (S. 62), dass er 2013 seinen Projektionen anhaltend hohe Rohstoffpreise zugrunde gelegt und Überschuldungsrisiken entsprechend unterschätzt hat (S. 62). Allerdings ist diese Art von Überoptimismus im Hinblick auf diesen oder andere Parameter absolut nichts Neues: Auch in der so genannten „Schuldenkrise der Dritten Welt“ der achtziger und neunziger Jahre hat der IWF Fehleinschätzungen zur Grundlage seiner Politik gemacht und dies inzwischen eingeräumt.

Von alleine wird der beängstigende Trend nicht verschwinden. Schließlich wirft der IWF auch noch einen Blick auf die absehbare Entwicklung in kritisch verschuldeten Ländern. Die aktuellen Vorhersagen in den jeweiligen Schuldentragfähigkeitsanalysen gehen davon aus, dass 9 der 59 LIDCs aufgrund kluger Politik und günstiger Umstände –also ohne Schuldenerleichterungen – ihre Schulden im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung bis 2021 um wenigstens zehn Prozent reduzieren werden. Allerdings (S. 76) weist der IWF selbst darauf hin, dass die entsprechenden historischen Erfahrungen mit solchen Vorhersage nicht ermutigend sind. Gerade einmal sieben Länder haben es seit 2000 bis heute infolge einer Mischung aus kluger Politik und glücklichen Umständen geschafft, diesen Weg zu gehen.

Bomben im Keller: Öffentlich-Private Partnerschaften. Interessanterweise handelt der IWF Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPPs) im Kontext von Unzulänglichkeiten in der Datenerhebung ab. Die öffentliche Verantwortung für private Finanzierungen im Rahmen von ÖPPs kann in seiner Befürchtung zu „bösen Überraschungen“ (S. 87) führen, obwohl in nur wenigen Ländern der Kapitalstock im Rahmen von ÖPPs mehr als 10 Prozent des BIP ausmacht. Der Trend unter 40 Ländern, die Daten zu ÖPPs ausweisen, ist allerdings von 2000 bis 2014 ein deutlich zunehmender.