AOSIS-Delegation in Deutschland: Kleine Inselstaaten brauchen Schuldenerlass

„Es ist gut, dass die westlichen Länder der unverschuldet in Not geratenen Ukraine politisch und materiell beistehen. Aber auch viele der 39 kleinen Inselstaaten im AOSIS-Netzwerk sind ohne eigenes Verschulden durch den Klimawandel existenziell bedroht. Und uns nimmt kaum jemand wahr.“ Das sagte Botschafter Walton Webson, der Vorsitzende der Alliance of Small Island States (AOSIS), als er im Mai 2022 auf Einladung von erlassjahr.de Gespräche mit vier Ministerien und zwei Bundestagsfraktionen in Berlin und Bonn führte.

Faust auf Faust: Staatsekretärin Morgan und Botschafter Webson

Auffällig war, dass das Gespräch mit denjenigen, die traditionell in der Pariser Club-Delegation für Schuldenfragen zuständig sind, sich eher im Austausch nur allzu bekannter Positionen erschöpfte, während neue Impulse und auch ein erkennbarer Wille, etwas neu und anders zu machen, aus den neu geschaffenen Klima-Politik-Abteilungen im Auswärtigen Amt und im umgetauften Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) kamen.

Jennifer Morgan, Staatssekretärin im Auswärtigen Amt, kannte AOSIS und den Botschafter bereits aus ihrer Zeit bei Greenpeace und regte einen kontinuierlichen Austausch zwischen der Bundesregierung und dem Netzwerk an. Die nächsten Gespräche könnte es schon im kommenden Monat in New York geben. Dabei war AOSIS die politische Zusammenarbeit mit der Bundesregierung als gewichtiger Stimme in EU, G7 und G20 mindestens ebenso wichtig wie die materielle Unterstützung für die Arbeit des Netzwerks, wie sie etwa Italien schon seit einigen Jahren leistet.

Konkrete Unterstützung von deutscher Seite erbaten Botschafter Webson und sein Team für zwei strategische Vorhaben:

  • Die Schaffung einer Entschuldungsmöglichkeit für Länder, die Opfer von klimawandelbedingten Naturkatastrophen werden. Die Schulden-Erklärung von AOSIS im Sommer 2020 hatte dazu bereits sehr konkrete Vorschläge für eine Kombination von unmittelbarem Moratorium und umfassender Umschuldung vorgelegt. Dieser Vorschlag wird auch ausdrücklich vom karibischen Entschuldungsnetzwerk JubileeCaribbean und erlassjahr.de unterstützt.
  • Die Ausformulierung eines Multidimensionalen Verletzlichkeits-Index (MVI), welcher eine zentrale Rolle bei der Bestimmung von Schuldentragfähigkeit spielen sollte. Da reichere Länder ebenso wie ärmere in die Überschuldung geraten können, ist die Beschränkung des Zugangs zu Schuldenerleichterungen allein für ärmere Länder nicht sinnvoll. Es gibt verschiedene Vorschläge für einen MVI, von denen noch keiner hinsichtlich Ausgestaltung und Anwendung vollkommen ist. Deswegen ist die Mitarbeit der Bundesregierung hier besonders willkommen.

Die weitere Arbeit am MVI war auch einer der Bereiche, bei denen sich sehr schnell ein Konsens mit der neuen entwicklungspolitischen Sprecherin der bündnisgrünen Bundestagsfraktion, Deborah Düring, zeigte. Sie hatte bereits in der Vorwoche eine Anhörung zum Inhalt des Schuldenreport 2022 im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit organisiert, bei der ej-Koordinatorin Kristina Rehbein und Staatssekretärin Bärbel Kofler aus dem BMZ die Positionen unseres Bündnisses bzw. der Bundesregierung vorgestellt hatten. Leider war wegen des parallel laufenden G7-Entwicklungsministertreffens eine Begegnung des Botschafters mit Frau Kofler nicht zustande gekommen.

Positiv überrascht war die Delegation auch vom Gespräch mit dem entwicklungspolitischen Sprecher der FDP-Fraktion, Til Mansmann. Dass bei den aktuellen Entschuldungsverfahren DSSI und Common Framework der Privatsektor sich einfach nicht beteiligt, ist aus der Sicht des Liberalen unakzeptabel.

Unter der Präsidentschaft von Antigua und Barbuda gelingt es endlich, die Stimme der Opfer des Klimawandels auch in den Zentren des globalen Finanzsystems hörbar zu machen. Die Offenheit einiger der deutschen Gesprächspartner*innen, dringenden Handlungsbedarf wahrzunehmen, wird hoffentlich noch in diesem Jahr zu konkreten nächsten Schritten etwa bei den Beratungen der Vereinten Nationen oder bei der Jahrestagung von IWF und Weltbank im Herbst führen.

Mildes IWF-Programm für Argentinien?

Anfang März einigte sich die IWF-Delegation in Buenos Aires mit der argentinischen Regierung auf die Auszahlungsbedingungen des im Januar dieses Jahres vereinbarten Neukredits in Höhe von 44 Milliarden US-Dollar. Nur mit diesen frischen Mitteln wird das seit Jahren überschuldete Länder den noch von der vorherigen Regierung vereinbarten IWF-Kredit bedienen können. Die Regierung muss das Programm nun durchs Parlament bringen. Wenn das geschehen ist, muss der IWF die Zustimmung seines Vorstandes einholen – dann können die Dollars nach Buenos Aires fließen.

Ein genauerer Blick auf das Abkommen lohnt sich, denn es spiegelt einige der Lektionen wider, die der IWF nach eigenem Bekunden aus dem Scheitern seiner traditionellen Strukturanpassungsprogramme gelernt hat:

  • Das Programm verzichtet weitgehend auf das Mikromanagement der argentinischen Fiskal- und Wirtschaftspolitik und beschränkt sich auf die Vorgabe von Eckdaten zur Inflationsbekämpfung und zur fiskalischen Konsolidierung.
  • Der Abbau von Energiesubventionen ist eine der wenigen darüber hinaus gehenden Vorgaben. Er soll aber auch nur stufenweise erfolgen und überdies nicht „alle Bürger gleichermaßen treffen.“ Vielmehr soll er mit Abfederungsmaßnahmen für die Armen umgesetzt werden.
  • Bis 2025 soll das regelmäßige Defizit abgebaut und ein ausgeglichener Haushalt erreicht werden, aber auch dies soll schrittweise von aktuell noch -2,5 Prozent auf 0 Prozent im Jahr 2025 geschehen.

Argentinien kann bei positiven Beschlussfassungen im Parlament und im IWF-Vorstand auf rasche und umfangreiche Auszahlungen aus Washington hoffen. Die höchsten Auszahlungen des Kredits finden schon im laufenden Jahr statt, um zu vermeiden, dass Argentinien infolge eventueller externer Schocks trotz der Zusagen aus Washington in die Illiquidität gerät.

Bislang ist auf der Grundlage der getroffenen Vereinbarungen noch nicht abzusehen, ob Argentinien einen dauerhaften Kurswechsel des IWF symbolisiert oder dies nur dazu diente, im allerletzten Moment vor einer erneuten argentinischen Staatspleite eine besonders fette Kuh vom Eis zu holen.

Ein Stück weit entscheidet sich das Schicksal Argentiniens auch in der fernen Ukraine: Wenn der Ausfall eines der größten Getreideproduzenten der Welt die Preise auch für Agrargüter in die Höhe treibt, könnte unter dem Strich Argentinien davon erheblich profitieren.

Wer zahlt für die Fehler des IWF? – Anmerkungen zum Evaluierungsbericht des jüngsten IWF-Programms mit Argentinien

Am 22.12. veröffentlichte der Internationale Währungsfonds (IWF) den Auswertungsbericht zu seinem 2018 bewilligten und 2019 abgebrochenen Programm mit Argentinien. Der Bericht spricht viele wichtige Schwächen des gescheiterten Programms an, umschifft aber alle Fragen nach Konsequenzen im Blick auf die Strukturen des Fonds selbst. Die dem Bericht beigefügte Stellungnahme der argentinischen Regierung spricht diesbezüglich einige Punkte an.

Das Programm von 2018

Im Juni 2018 einigte sich die damalige argentinische Regierung unter Präsident Macri mit dem IWF auf ein Stand-By-Abkommen, welches nach seiner Ausweitung im Oktober desselben Jahres das größte Kreditprogramm in der IWF-Geschichte wurde: 41 Milliarden Sonderziehungsrechte (SZR), das entspricht 57 Milliarden US-Dollar, sollte es umfassen. Das entspricht 1277 Prozent der argentinischen Quote im IWF. Normalerweise liegt die maximale Kreditaufnahme für ein Land bei 185 Prozent. Schon im August 2019 wurden die Programmvorgaben nicht mehr eingehalten, nachdem nur vier von vorgesehenen zwölf Überprüfungen des Programms stattgefunden hatten. Allesamt kamen sie zu einem positiven Fazit – bis zum Abbruch des Programms. Die 2019 gewählte neue peronistische Regierung unter Präsident Fernández kündigte das Abkommen im Juli 2020, nachdem von der Gesamtsumme 32 Milliarden SZR (45 Mrd. Mrd. US-Dollar) ausgezahlt waren und heute den größten Einzelposten unter den Gesamtschulden Argentiniens ausmachen.

Unmittelbar vor Weihnachten 2021 veröffentlichte der IWF seinen Auswertungsbericht, in dem die Schwächen des Programms und die Gründe für sein Scheitern aus der Sicht des IWF dargelegt werden. Zusammen mit dem IWF-Bericht (im Folgen als Seitenzahlen S oder Abschnitte pt zitiert) wurde auch eine Stellungnahme der aktuellen argentinischen Regierung (Seitenangaben im Anhang IV als GoA) veröffentlicht. Die beiden Dokumente – das des IWF fokussiert eher auf die technischen, das argentinische eher auf die politischen Schwächen des Programms – stimmen in vielem überein, weisen aber auch Unterschiede auf. Spannend sind die möglichen und notwendigen Konsequenzen, die sich ergeben müssten, im Hinblick auf (a) die Gestaltung künftiger Programme des IWF und (b) den Umgang mit den aus dem gescheiterten Programm resultierenden Schulden Argentiniens beim IWF.

Warum ist das Programm nicht erfolgreich gewesen?

Zentral war, dass beide Seiten davon ausgingen, Argentinien habe 2018 kein Solvenz-, sondern lediglich ein Liquiditätsproblem. Entsprechend waren die Mittel des IWF ursprünglich nur als „Notfallreserven“ (precautionary) gedacht, auf die die Regierung bei normalem Programmverlauf gar nicht zugreifen müsse. Sie sollten lediglich externen Investoren signalisieren, dass Argentinien auf jeden Fall zahlungsfähig bleiben würde (S. 17). Der Notfall trat indes sehr schnell ein, da die Hartwährungsreserven in Abwesenheit von Kapitalverkehrsbeschränkungen vor allem die Flucht aus der unter Inflationsdruck stehenden nationalen Währung Peso finanzierten, ohne in der erhofften Weise Kapitalzuflüsse aus dem Ausland anziehen zu können. So wurde der Charakter des Programms in fully disbursing verändert (S. 47).

Fehler des IWF

Aus IWF-Sicht (S. 15) ist der Fonds angesichts der schwierigen Geschichte zwischen der Institution und Argentinien zu zurückhaltend mit der Formulierung von Konditionen gewesen. Man hat aus Rücksicht auf den von Präsident Macri im Vorfeld der Wahlen von 2019 als gering erachteten parlamentarischen Spielraum und auf sein Interesse an der Wiederwahl zu viele eigentlich notwendige (Austeritäts-)Maßnahmen nicht in das Programm integriert. Die Hoffnung dabei war, dass nach einem Wahlsieg Macris diese beiden Einschränkungen wegfallen und die notwendigen Maßnahmen ab 2020 ergriffen werden könnten.

Zwar wurden im Programm selbst und in den vier Überprüfungen bestehende Risiken deutlich benannt. Es gab aber trotzdem keine Planungen für den Fall, dass Argentiniens Performance sich nachhaltig verschlechtern sollte. Vielmehr wurde auf eine fast gespenstische Art angenommen, dass die jeweils identifizierten Risiken schon nicht eintreten würden.

Der IWF räumt ein, dass er, als die Nichterreichung von Zielen immer sichtbarer wurde, entweder das Programmvolumen hätte ausweiten oder sein weiteres Engagement an eine Umschuldung hätte binden müssen. Zu keiner Zeit war das Programm trotz seiner enormen Größe so umfangreich, dass Argentinien nicht zusätzlich auf die Mittel vom Kapitalmarkt angewiesen war. Die Evaluierung behauptet, dass ein solches Insistieren „dem Programm den Stecker gezogen hätte“ (S. 19) – ohne zu begründen, warum eine Umschuldung von Verbindlichkeiten gegenüber weiteren Gläubigern das Programm gestoppt hätte. Stattdessen blieb der Erfolg des Programms davon abhängig, dass es Kapitalzuflüsse und entsprechende Wachstumsfortschritte auslösen würde (S. 32). Diese traten nicht ein.

Neben den falschen Erwartungen an die positiven Folgen des Programms räumt der IWF auch ein (S. 25), dass seine Informationen über Höhe und Fälligkeiten der argentinischen Verbindlichkeiten nicht vollständig waren, mithin zu optimistisch eingeschätzt wurden.

Der kategorische Ausschluss von Umschuldungen welcher Art auch immer (Reprofiling oder Restructuring unter Einschluss echter Erlasse, wie sie 2020 von der Regierung Fernández umgesetzt wurde), führte dazu, dass immer absurdere Ziele im Blick auf die fiskalische Konsolidierung gesetzt werden mussten – bis hin zu einem Gesamtvolumen von 13,1 Prozent für die angestrebte Schuldenquote von 53 Prozent bzw. 26,1 Prozent für die ursprüngliche Schuldenquote von 40 Prozent des BIP. Solche Konsolidierungen wurden nie erreicht (S. 35). Die aufrecht erhaltene Hoffnung auf ihre Erreichung führte allerdings zu der Einschätzung, dass eine Umschuldung unnötig sein würde, so dass Argentinien erneut die Erfahrung machte, dass die notwendige Umschuldung aufgeschoben und dadurch für alle Beteiligten teurer und schmerzhafter wurde, als wenn sie zeitig in Angriff genommen worden wäre (S. 35); ein Problem, auf das auch früher (2014 und 2020) vom IWF hingewiesen worden war (pt. 66).

Der IWF war nicht auf eine Situation vorbereitet, in der weitere offizielle Kreditgeber nicht mitziehen würden. Multilaterale und bilaterale Financiers blieben unter dem Programm zurückhaltend, sodass nur er selbst und im Inland durch die Regierung getätigte Kreditaufnahme als Finanzquellen zur Verfügung standen. Eigentlich ist der Zugang zu weiteren Finanzquellen eine von vier Bedingungen unter den Kriterien für Kreditzugang jenseits der normalen Quoten (Exceptional Access Criteria  – EAC-2) des IWF (S. 51). Unter der beständigen Drohung, dass das gesamte Programm nicht wie vorgesehen ablaufen könnte, interpretierte der IWF seine eigenen Regeln indes großzügiger als angemessen war.

Das Programm wurde auch nicht gestoppt, als der IWF die vor Wahlen üblichen Zusicherungen aller aussichtsreichen Kandidaten, das Programm fortführen zu wollen, nicht erhielt. Vielmehr kündigte der spätere Wahlsieger Alberto Fernández bereits vor der Wahl an, einzelne Aspekte neu verhandeln zu wollen. Trotzdem wurde das Programm fortgeführt (S. 58).

Im Einzelnen hat der IWF weitere Risiken erkannt, aber ignoriert:

  • Drei von vier EACs wurden nur als erfüllt betrachtet, weil der Stab Bewertungsspielräume ausnützte (Judgement), nachdem die Zugangskriterien selbst nicht erfüllt waren.
  • Das Office of Risk Management des IWF, welches in Exceptional Access Fällen eigentlich zwingend konsultiert werden muss, wurde in den Überprüfungsprozess überhaupt nicht einbezogen.
  • Die Diagnose einer Liquiditätskrise mag anfangs richtig gewesen sein, wurde im Laufe des Programms aber immer weniger haltbar (pt. 59). Das Internal Evaluation Office (IEO) des IWF hatte schon bezüglich der 2000er Krise diese Fehldiagnose moniert; trotzdem wurde der Fehler 2018 wiederholt (fn 55).
  • Überhaupt nicht berücksichtigt wurde, dass die schiere Größe des Programms einen solchen Berg neuer Schulden mit Senioritätsstatus schuf, dass private Geldgeber zwangsläufig fürchten mussten, im Krisenfall nicht mehr bedient zu werden; das Programm torpedierte die erhofften privaten Kapitalzuflüsse mithin selbst (S. 53).

Welche Fehler wurden von Seiten der Macri-Regierung gemacht?

Über die oben genannten Punkte, die weitgehend durch das Zusammenwirkung der damaligen Regierung mit dem IWF zustande kamen, sind zwei wichtige Fehler eindeutig der argentinischen Seite zuzuschreiben:

Der Macri-Regierung war es wichtig, unpopuläre und vor allem mit der peronistischen Vorgängerregierung von Cristina Fernández de Kirchner in Verbindung gebrachte Maßnahmen wie Kapitalverkehrskontrollen und eine Umschuldung auszuschließen. Obwohl es schon damals im Fonds Stimmen gab, die beides für notwendig und sinnvoll hielten.

Das Fehlen eines Plan B ist vor allem der Weigerung der Macri-Regierung geschuldet, ein mögliches Scheitern des Programms auch nur öffentlich zu diskutieren (S. 18)

Worüber spricht der Bericht nicht?

Die ausführliche Stellungnahme der argentinischen Regierung zu der Auswertung spricht über die bereits sehr starke Kritik am Programm im IWF-Dokument hinaus einige Punkte an, die mit (a) der politischen Konstellation während der Bewilligung des Programms und (b) mit strukturellen Schwächen in den Entscheidungsstrukturen des IWF zu tun haben. Die Regierung Fernández mahnt (GoA pt. 10) Reformen in den Strukturen des Fonds in solchen Punkten zurecht an.

Die oben gelisteten Fehleinschätzungen des selbstverständlich nicht betriebsblinden IWF-Stabes konnten nur deshalb getroffen werden, weil die Vorgabe des Programms darin bestand, die der Trump-Administration nahestehende Regierung Macri um jeden Preis im Amt zu halten. So wurden bestehende Zahlungsverpflichtungen übersehen, unrealistische Wachstumsaussichten akzeptiert und bereits früher vom IEO und anderen monierte Fehler wiederholt.

Soll der vorliegende Bericht nicht in gleicher Weise bedauernd in der Auswertung künftiger fehlgeschlagener Programme zitiert werden, sind die von der argentinischen Regierung geforderten Reformen unerlässlich:

  • Die Programmentscheidungen müssen entpolitisiert werden. Dass die Europäer mit ihrem Stimmanteil von mehr als 30 Prozent im Falle Griechenlands 2010/12 die Beteiligung des IWF durch eine Änderung der Kreditvergaberichtlinien durchsetzten, welche danach gleich wieder unauffällig einkassiert wurde, ist ebenso skandalös wie die hier zutage getretene Instrumentalisierung einer multilateralen Finanzinstitution für die geopolitischen und ideologischen Interessen des Sperrminoritätsinhabers USA.
  • Eine Schlüsselrolle muss dabei die künftige Zusammensetzung und Entscheidungsmacht des Vorstandes (Board) des IWF spielen. Der argentinische Exekutivdirektor (der nicht nur Argentinien, sondern mehrere lateinamerikanische Länder vertritt) hat in dem Prozess seine Haltung deutlich gemacht. Dass und mit welchen Begründungen sein Vorgänger absurde Entscheidungen, die auf Betreiben der USA oder Europas zustande kamen, durchgewinkt hat, wird im vorliegenden Bericht nicht diskutiert. Genau das wäre angesichts der klaren technischen Analyse des IWF-Stabes nun dringend geboten.

Nachbemerkung: Wer jetzt seine Hausaufgaben macht – und wer nicht

Am 11. Februar 2021 beschloss das argentinische Parlament das „Schuldentragfähigkeitsgesetz“ (Ley de Fortalecimiento de la Deuda Pública), welches Kreditaufnahmen durch die Regierung künftig an parlamentarische Zustimmung im Einzelfall bindet. Es ist für eine Regierung sehr ungewöhnlich, dass sie sich selbst bislang nicht bestehende Fesseln in Sachen Kreditaufnahme anlegt. Es signalisiert insofern einen Bruch mit der weit verbreiteten Kultur der politisch motivierten Hinterzimmerdeals zwischen einer Regierung und Institutionen wie dem IWF, der chinesischen Regierung oder auch privaten Kreditgebern, indem es einen breiteren gesellschaftlichen Konsens zur Voraussetzung einer weiter gehenden Verschuldung des Staates macht.

Während die argentinische Regierung in dieser Weise versucht, nach der schmerzhaften und skandalträchtigen Verschuldungsgeschichte des Landes ihre Hausaufgaben zu machen, ist Gleiches auf Seiten des IWF trotz des vernichtenden Urteils über das eigene Programm noch nicht in Sicht. Im Gegenteil: Selbst das dringend notwendige Zeichen, die eigenen Forderungen aus dem gescheiterten Programm wie von Finanzminister Guzmán gefordert, umzustrukturieren, trifft abgesehen von persönlichen Sympathiebekundungen der IWF-Direktorin bislang auf überhaupt noch keine positive Resonanz aus Washington. Dabei wäre, die Kreditnehmer nicht länger für die selbst erkannten haarsträubenden Fehler der Institution bezahlen zu lassen, ein wichtiger erster Schritt in Richtung auf einen verantwortungsbewussteren Internationalen Währungsfonds.

Weitere Informationen:

Bei Schuldenerlassen gewinnen alle – sogar die Gläubiger

Eine bemerkenswerte empirische Studie von Autoren des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Zentralbank räumt mit der populären, aber falschen Annahme auf, dass bei Schuldenerlassen der Schuldner gewinnt und der Gläubiger verliert. In Bond returns in sovereign debt crisis: The investor’s perspective zeigen Jochen Andritzky und Julian Schumacher, dass in Krisensituationen die Einnahmen der Investoren über die gesamte Laufzeit ihres Kredits höher sind, wenn der Schuldner die Gläubiger zwingt, auf einen Teil zu verzichten, als in Fällen, in denen er versucht, weiterzuzahlen.

Zunächst die Empirie:

Abb. 1: Kumulierte Erträge nach Art der Krisenbewältigung
Quelle: Andritzky,J. and J.Schumacher (2019): Long-Term Returns in Distressed Sovereign Bond Markets. How Did Investors Fare? IMF Working Paper No. 19/13

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Die Graphik zeigt für die Zeit um die Weltfinanzkrise 2008, wie sich die Gesamteinnahmen von Anleihezeichnern in unterschiedlichen Szenarien entwickelt haben. Die untersuchten 32 Krisenländer bleiben allesamt deutlich hinter der Wertentwicklung des gesamten Schwellenländer-Index EMBIG zurück. Sieht man sich dann aber an, wie sich die Erträge unterschiedlicher Gruppen entwickelt haben, zeigt sich, dass diejenigen Schuldner, die versucht haben, einfach weiterzuzahlen (grüne Linie), die geringsten Erträge abgeworfen haben, während diejenigen, die nur umgeschuldet, also Zahlungen in die Zukunft verschoben haben (orangene Linie), und diejenigen, die ihren Gläubigern reale Verluste zugemutet haben, über den gesamten Zeitraum (deswegen cumulative returns) etwa gleich gut abgeschnitten haben.

Das gleiche Bild zeigt sich auch, wenn man in den gleichen Ländern die Erträge von Altinvestoren (Constrained Investors) und Risikoinvestoren (Distress Investors) miteinander vergleicht. Erstere sind Anleiheinhaber, die bei Einsetzen der Krise verkaufen, letztere diejenigen, die zu diesem Zeitpunkt einsteigen. Die individuellen bzw. über die ganze Gruppe gemittelten Erträge der ersten Gruppe werden durch die blauen Punkte und Striche angezeigt, die Erträge der letzteren durch die gelben.

Abb. 2: Zusätzliche Erträge für Altinvestoren und Risikoinvestoren
Quelle: Andritzky,J. and J.Schumacher (2019): Long-Term Returns in Distressed Sovereign Bond Markets. How Did Investors Fare?