Die Bilder aus dem Erdbebengebiet in Venezuela sind nur schwer auszuhalten. Für Tausende kommt die Hilfe aus der ganzen Welt zu spät, oder sie reicht trotz aller lobenswerten Anstrengungen nicht aus, um Menschen aus eingestürzten Hochhäusern zu bergen.

Dass das ölreichste Land der Welt die Krise nicht aus eigener Kraft zu bewältigen vermag, schreiben viele der jahrelangen Misswirtschaft durch den Chavismus zu. Der venezolanische Ökonomie-Professor Ricardo Hausmann von der Harvard-Universität, der bis 2000 Chefökonom der Interamerikanischen Entwicklungsbank war, hat nun in einem sehr lesenswerten Beitrag dargelegt, dass das Erdbeben nicht die einzige Katastrophe ist, die Venezuela heimsucht: Nach Maduros Entführung zu Jahresbeginn hatte die Trump-Regierung kurzzeitig den Eindruck erweckt, sie wolle nach Jahren des Autoritarismus dem Land die Demokratie zurückbringen. Da passte aber schon der trotz deren Liebedienerei gegenüber Trump überraschend frostige Umgang mit der Friedensnobelpreisträgerin María Corina Machado nicht ins Bild. Inzwischen wissen wir: Das Gegenteil ist der Fall. Mit Interimspräsidentin Delcy Rodríguez hat Trump sich auf einen Deal geeinigt, der der chavistischen Clique weiterhin die Kontrolle über den Staat garantiert. Im Gegenzug wird der gesamte Ölsektor des Landes inzwischen über den neu gegründeten National Energy Dominance Council (allein der Name…!) vom US-Außenministerium und dem Weißen Haus kontrolliert. Vom Anstieg der weltweiten Ölpreise nach dem US-Überfall auf den Iran hat die Bevölkerung Venezuelas praktisch nichts. Der Bolivar verliert ungebremst weiter an Wert, Importe bleiben unbezahlbar, die Arbeitslosigkeit im formellen Sektor besteht weiter. Vielmehr landen die Petrodollars auf ganz und gar intransparenten Wegen in den Taschen von Mittelsmännern und Auftragnehmern aus dem Umfeld des US-Präsidenten.

Bezeichnend dafür ist, dass auch die sich abzeichnende Umschuldung Venezuelas – die absehbar größte in der Geschichte der Staatsumschuldungen – anders verläuft als in solchen Fällen gemeinhin üblich. Normalerweise beginnen Umschuldungen mit einer Bestandsaufnahme durch den Internationalen Währungsfonds (IWF) und einer Einschätzung der Schuldentragfähgkeit des IWF. Danach wird zunächst mit öffentlichen und dann mit privaten Gläubigern auf der Grundlage der IWF-Bewertungen verhandelt. Das Duo Trump/Rodríguez tut dagegen alles, um den IWF aus den Verhandlungen herauszuhalten. Vielmehr streben die beiden offenbar eine Regelung mit den privaten Anleihegläubigern an, ohne dass öffentliche überhaupt Teil des Prozesses werden. Das kann darauf hinauslaufen, dass letztere schlicht auf ihren uneintreibbaren Forderungen sitzen bleiben, während die Anleihehalter direkt aus dem Öleinnahmentopf in den USA bedient werden.

Den Menschen in Venezuela bliebe danach nichts von dem, was nach der Maduro-Entführung mal versprochen worden war: Weder die Petrodollars, noch die Demokratie.

Jürgen Kaiser ist Mitgründer von erlassjahr.de und war bis 2021 Politischer Koordinator des Bündnisses.

Ende Dezember 2025 war eine Rückzahlung des Ägyptischen Staates an den Internationalen Währungsfonds in Höhe von 750 Millionen US-$ fällig. Der Finanzminister verfügte nicht über die nötigen Devisen, und ägyptische Banken waren nicht (mehr) bereit, dem Staat im nötigen Umfang Geld zu leihen. Finanzminister Madbouly wusste allerdings, wo er das Geld finden könnte und wandte sich an Verteidigungsminister Saqr. Dieser indes lehnte eine Unterstützung des öffentlichen Haushalts Ägyptens aus Mitteln des Militärs ab.

Gehabt hätte er das Geld. Seit der ersten Machtübernahme 1952 ist das Ägyptische Militär ein Staat im Staate, der große Teile des öffentlichen Lebens mit eigenen Unternehmen kontrolliert. Dazu gehören weite Teile des Export/Import-Geschäfts, die Goldförderung und Landbesitz. Auf Gewinne aus all diesen Bereichen zahlen vom Militär geführte Unternehmen keine oder nur sehr geringe Steuern. Einflussnahmen von Seiten des Staates auf das Geschäftsgebahren vom Militär kontrollierter Unternehmen gibt es nicht. Einen Überblick über und Zugriff auf die Geschäfte dieser Unternehmen haben nur der Präsident  – Putschgeneral al-Sisi – sowie die oberste Führung des Militärs.

Am 12.Januar hat Sascha Lobo in einem sehr lesenswerten Spiegel-Artikel eine alte Theorie von Max Horkheimer aus dem Jahr 1947 auf die Realität der Trump-Administration in den USA angewandt. Nach der „Racket“-Theorie ist die Grundform von Herrschaft die Gleichzeitigkeit von Schutz und Ausbeutung der Bevölkerung durch eine gewalttätige nur sich selbst verantwortliche Gruppe wie sie die amerikanische Mafia betrieb. In einem Zustand der Scheinlegalität ist das Gewaltmonopol des Staates in die Hände einer mafiösen Verbrecherbande gefallen, die öffentliche Mittel nur noch insoweit für öffentliche Zwecke verwendet wie dies zur Legitimierung ihrer Herrschaft unabdingbar ist, ansonsten aber ausschließlich die eigene Bereicherung betreibt. 

Im Zuge der bürgerlichen Revolutionen hat der demokratische Rechtsstaat diese Beziehung umkehren und das Handeln der privaten Mafiosi kontrollieren können. Diese Entwicklung kann aber auch wieder umgekehrt werden. In Russland wurde sie es – sofern eine Zivilisierung je stattgefunden hat – durch die „Petersburg-Mafia“, das ursprüngliche Umfeld des Präsidenten Putin. In den USA wächst die Trump-Unternehmensgruppe in diese Rolle hinein und in Ägypten ist es eben das Militär.

Zumindest in letzterem Fall ist nicht ausgemacht, ob die Übernahme des Staates durch die Partikularinteressen des Militärs Bestand haben wird, denn auf den internationalen Finanzmärkten existiert noch ein Element von Multilateralismus, welches al-Sisi weniger leicht ignorieren kann als Trump oder Putin: Der IWF. Dieser fordert nicht nur harte Dollars von Ägypten, sondern hat in seinem Artikel-IV-Bericht vom Juli 2025 auch mit deutlichen Worten kritisiert, dass die weitreichende Kontrolle der Wirtschaft durch das Militär den Ägyptischen Privatsektor verkrüppele und Wachstum verhindere. Nun ist der IWF nicht dafür bekannt, sich für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit per se in die Bresche zu werfen, aber wenn mafiöse Strukturen so deutlich eine Volkswirtschaft schädigen, dass die Zahlungen an den Fonds selbst fragwürdig werden und das betreffende Land gleichzeitig so stark auf ausländische Unterstützung angewiesen ist wie Ägypten, kann er sehr ungemütlich werden. In diesem Fall wurde allerdings die salomonische Lösung gefunden, dass der Betrag einfach von der nächsten Auszahlung des IWF im Rahmen seiner drei vereinbarten Kreditlinien abgezogen wird – was an dem Ungleichgewicht zwischen Staat und Militär in Ägypten natürlich nicht das geringste ändert.

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Eigentlich fällt der amerikanische Finanzminister Scott Bessent etwas aus dem Rahmen der loyalen Knallchargen, mit denen US-Präsident Donald Trump sein Kabinett besetzt hat. Bessent ist ein schwuler Hugenotte, der auch schon mit Hillary Clinton und Barack Obama zusammengearbeitet hat. Er ist erfolgreicher Investmentbanker mit einer sozialen Ader, soll im Weißen Haus schon mal gegen Elon Musk handgreiflich geworden sein und war auch mal Professor für Volkswirtschaftslehre an der renommierten Yale-Universität. 

Bei der Jahrestagung von IWF und Weltbank vergaloppierte er sich allerdings in dem Bemühen, den US-Rivalen China als Bedrohung für das globale Finanzsystem hinzustellen. Er kritisierte, dass China eigene Vorstellungen hinsichtlich der Lösung der Schuldenkrisen im Tschad, in Sambia und in Sri Lanka entwickelt hatte. Zur Erinnerung: Peking hatte in diesen Fällen gefordert, dass auch multilaterale Gläubiger sich an Schuldenerleichterungen beteiligen sollten. „Schließlich sollten die Ressourcen des IWF nicht das Sparschwein sein, aus dem Gläubiger ausgezahlt werden, die schlechte Geschäfte gemacht haben und sich nun weigern, Verluste hinzunehmen“, sagte er im Blick auf die beträchtlichen Forderungen Chinas an diese und andere überschuldete Länder.

Da hat er in Wirtschaftsgeschichte aber nicht aufgepasst. Denn exakt das war die Rolle, die der IWF zusammen mit der Weltbank die gesamten 1970er und 1980er Jahre hindurch gespielt hat. Und zwar auf Geheiß der damaligen US-Regierungen, deren Banken in Lateinamerika sehr schlechte Kredite ausgereicht hatten, der Franzosen, denen es in Westafrika ebenso ergangen war, den Briten in Ost- und Südafrika und den Deutschen überall ein bisschen. Sie alle nutzten das Sparschwein in DC um ihre privaten Banken über Wasser zu halten, was dazu führte, dass die Schulden der betroffenen Länder sich immer mehr auf die Internationalen Finanzinstitutionen verlagerten, bis ab 1996 tatsächlich auch die bis dahin als un-aufgebbar geltenden Forderungen des Sparschweins in der HIPC/MDRI-Initiative abgeschrieben werden mussten.

Es wird fast immer peinlich, wenn Politiker Grundsätzliches bemühen, um damit tagesaktuelle Forderungen in ihrem sehr eigenen Interesse durchzusetzen. Man könnte statt dessen gemeinsam aus der Geschichte lernen, dass (a) Mitglieder von IWF und Weltbank sich besser nicht an Entscheidungen über Notfallkredite beteiligen sollten, wenn damit ihre eigenen öffentlichen oder privaten Banken gerettet werden würden; und (b) es endlich einen berechenbaren Rahmen für Staatspleiten geben muss, damit solche Kindergartenmanöver in Zukunft nicht mehr eine zeitige und wirksame Entschuldung verhindern. 

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Seit 1993 kann Deutschland auf die Rückzahlungen von Entwicklungshilfekrediten aus einigen Ländern des Globalen Südens verzichten, wenn das Partnerland im Gegenzug den gesamten oder einen Teilbetrag für mit dem BMZ vereinbarte Entwicklungsprojekte in nationaler Währung zur Verfügung stellt. Dieses Modell nennt man „Schuldenumwandlung“.

Die Regeln dafür, welche Länder und welche Vorhaben so gefördert werden können, sind im jährlichen Haushaltsgesetz festgelegt sowie in einem „Modalitätenpapier“, welches die auf deutscher Seite beteiligten Ressorts untereinander vereinbart haben. Die noch gültigen Modalitäten gehen auf das Jahr 2008 zurück. Mit Beginn der aktuellen Legislaturperiode wurde die Reform der Fazilität angekündigt, nicht zuletzt weil Schuldenumwandlungen im Kontext der globalen Klimafinanzierungsdebatte an Attraktivität gewannen. Nach zwei Jahren Diskussion zwischen den Ministerien liegt nun eine neue (unveröffentlichte), vor allem zwischen BMZ und BMF vereinbarte Fassung vor. Sie soll voraussichtlich mit dem Haushaltsgesetz 2025 in Kraft treten.

Schon in der Vergangenheit ist die Fazilität sowohl reformiert – als auch immer wieder blockiert – worden. Aus Sicht von erlassjahr.de wird das Potenzial der Fazilität auch nicht durch die aktuelle Reform ausgeschöpft.

Im Einzelnen:

• Der Plafonds von maximal 150 Millionen € bleibt unverändert. 
• Der Kreis der begünstigten Länder wird über die bisher prinzipiell zugangsberechtigten Niedrigeinkommensländer und Länder mit niedrigem mittleren Einkommen auf Länder mit höheren mittlerem Einkommen (LICs und LMIC, sowie nun UMICs nach den Definitionen der Weltbank) ausgeweitet. Die Fazilität auf UMICs auszuweiten, war auch aus Sicht von erlassjahr.de einer der wichtigsten Reformvorschläge, gibt es doch keinen sinnvollen Zusammenhang zwischen dem Einkommensniveau eines Landes und der Sinnhaftigkeit einer Schuldenumwandlung. Sie kann in Argentinien oder Barbados ein ebenso sinnvolles Instrument sein wie in Burundi oder Bangladesch. Das ist jeweils von dem finanzierten Vorhaben und den politischen Umständen vor Ort abhängig, nicht aber vom durchschnittlichen Einkommen der Bevölkerung. Dass plötzlich die ganze Welt ihre Schulden bei Deutschland umwandelt verhindert schon das begrenzte jährliche Volumen von 150 Millionen Euro.
• Der Ausweitung wurde allerdings nur unter der Bedingung zugestimmt, dass UMICs bestimmte Zusatzkriterien erfüllen müssen, wozu neben der grundsätzlichen Qualifizierung für den Resilience and Sustainability Trust des IWF vor allem „Reformbereitschaft“ zählt – zu lesen als: ein IWF-Programm haben – denn sonst gelten sie nicht als würdiger Partner der Bundesregierung, der Unterstützung „verdient“. Immerhin wurde erreicht, dieses unsinnige Zusatzkriterium stark aufzuweichen, so dass sich am Ende doch viele UMICs werden qualifizieren können. So müssen Länder nicht zwingend ein IWF-Programm haben, es reicht auch die Absicht dazu, ohne dass näher spezifiziert ist, woran diese zu erkennen ist. Alternativ können sich auch UMICs qualifizieren, die eine Weltbank-Politikfinanzierung vereinbart haben. Fast alle Länder, welche Schulden aus der Entwicklungshilfe bei Deutschland haben, sind damit nun prinzipiell antragsberechtigt.
• Neben dieser Ausweitung ist die Umdrehung des bisherigen Überschuldungskriteriums die wichtigste Veränderung: Bislang mussten begünstigte Länder einen klaren Schuldenerlassbedarf nachweisen. Dies etwa dadurch, dass sie ein aktives Umschuldungsabkommen mit dem Pariser Club einschließlich einer so genannten Swap-Klausel hatten, oder sie mussten Schuldenindikatoren jenseits der damaligen HIPC-Schuldenobergrenzen (Schulden im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen von mehr als 150% bzw. laufender Schuldendienst zu den Exporteinnahmen von 15%) aufweisen. Dieses Kriterium ging noch auf die Frühzeit der Fazilität 1992 zurück, als Schuldenumwandlungen noch als Instrument zur Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit im Krisenfall (miss)verstanden wurden. Die Geschichte der Fazilität wie auch die Erfahrungen anderer Länder mit ähnlichen Programmen haben indes gezeigt, dass Schuldenumwandlungen für eine Krisenbewältigung viel zu klein und zu kompliziert sind. Vielmehr können Umwandlungen besonders dann sehr effizient zur Entwicklungsfinanzierung beitragen, wenn die betroffenen Länder zwar Schulden haben, aber noch fiskalisch handlungsfähig sind. Schließlich müssen sie ja die Inlandswährung für die vereinbarten Vorhaben aufbringen. Sinnvoll wäre deshalb schlicht und einfach die Abschaffung dieses Kriteriums gewesen. Der Schuldenstand kann ein Hebel sein, um Umwandlungen im Einzelfall scheinbar objektiv blockieren zu können. Vermutlich deshalb wurde das Kriterium nicht abgeschafft, sondern einfach umgedreht: Künftig dürfen bestimmte, kompliziert definierte Schuldenhöhen nicht überschritten werden.
• Anders als zuvor sind nun nicht mehr feste Grenzwerte maßgebend, sondern die Schuldentragfähigkeitsanalysen von IWF (und Weltbank) und die darin enthaltenen Kategorisierungen des Überschuldungsrisikos. Für LICs und LMICs, deren Schuldentragfähigkeit nach dem Rahmenwerk für Niedrigeinkommensländer begutachtet wird, ist das noch einigermaßen einfach. Denn sie müssen nach den neuen Regeln vom IWF entweder mit einem niedrigen oder mittleren Überschuldungsrisiko eingestuft sein. Nicht so einfach ist das in Bezug auf LMICs und UMICs, die dem anderen Schuldentragfähigkeitsrahmenwerk des IWF zugeordnet sind, das die Schuldentragfähigkeit im Prinzip aller anderen Länder misst (das sogenannte SRDSF). Hier gibt es keine festgelegten Grenzwerte oder Kategorisierungen. Im Modalitätenpapier behilft man sich damit, indem man einfach bestimmte Obergrenzen aus dem Rahmenwerk für Niedrigeinkommensländer nimmt. An sich nicht verkehrt so vorzugehen, aber – Problem Nr. 2 – im SRDSF gibt es keine dezidierte Analyse der Auslandsverschuldung. Zentrales Konzept ist dort die gesamte öffentliche Verschuldung im In-und Ausland. Unter Umständen erhält man also aus den IWF-Analysen für diese Länder gar nicht die nötigen Daten, die man für die Qualifizierung braucht. Für diese Länder müsste man dann auf Auslandsschulden-Daten aus den International Debt Statistics der Weltbank zurückgreifen (die es aber nicht für alle UMICs gibt). 
• Hinzu kommt, dass Schuldentragfähigkeitsanalysen des IWF nur nach ausdrücklicher Zustimmung des Schuldnerlandes öffentlich zugänglich gemacht werden. Damit kann es sein, dass Daten einzelner Länder auch deshalb nicht zur Verfügung stehen. Vorher konnten die Daten einfach aus der International Debt Statistics der Weltbank ermittelt werden, brauchte man die Schuldentragfähigkeitsanalyse des IWF ja nicht. Hier behilft man sich im Modalitätenpapier (falls keine Schuldentragfähigkeitsanalyse vorliegt), dass eine „entsprechende Dokumentation“ ausreichend sei, was immer das heißen mag.
• Die schon auf den ersten Blick sehr willkürliche Umdrehung der bisherigen Zugangsbeschränkung wird noch weniger überzeugend dadurch, dass Ausnahmen im Fall von außerordentlichen Umständen, darunter Natur- oder Umweltkatastrophen, ermöglicht werden. Warum die Frage einer ausreichenden fiskalischen Handlungsfähigkeit des begünstigten Landes gerade dann keine Rolle mehr spielen soll, wenn das Land durch eine Naturkatastrophe schwer angeschlagen ist, ist rätselhaft: Entweder die Vorbedingung einer ausreichenden fiskalischen Handlungsfähigkeit macht Sinn oder sie ist ohnehin sinnlos (und kann daher nicht nur im Katstrophenfall ignoriert werden). Warum zudem ausdrücklich in solchen Fällen der Pariser Club vor Umsetzung einer Umwandlung konsultiert werden sollte, bleibt das Geheimnis der Autoren. Gerade, wenn nach Katastrophen die Zahlungsfähigkeit eines Schuldners gefährdet ist, hat selbstverständlich kein Gläubiger etwas dagegen, wenn konkurrierende Gläubiger auf Hartwährungsforderungen verzichten und damit die Wahrscheinlichkeit, dass man selbst bedient, wird, erhöht wird.
• Bei der letzten Reform 2008 erstritt das damalige BMZ eine gewisse Liberalisierung und Öffnung des Instruments dadurch, dass der Bundestag eine Notbremse einbauen konnte: Vor der Aufnahme von Verhandlungen im Einzelfall musste der Haushaltsausschuss des Bundestages zustimmen. Das führte dazu, dass der wichtigste Ausschuss des Parlaments in seiner allerletzten Sitzung des Jahres, in der er im Rennen gegen die Uhr die letzten Milliarden im Haushalt des kommenden Jahres zwischen den Ressorts hin- und herschiebt, darüber befinden musste ob 15 Millionen Euro für den Wiederaufbau eines nationalen Gesundheitslabors in El Salvador sinnvoll investiert sind oder eher nicht – ohne dass die meisten Mitglieder wussten, was es mit diesem komischen Salvator überhaupt auf sich hat. In den neuen Modalitäten ist nur noch von einer „Information des Haushaltsausschusses“ die Rede, während im Haushaltsgesetz selbst weiterhin die Zustimmung des Ausschusses eingefordert wird.
• Besonders skandalös aus Sicht von erlassjahr.de: dem Bundesfinanzministerium wird explizit ein Vetorecht eingeräumt – während in den alten Modalitäten stets von einer Abstimmung unter „den Ressorts“ (gemeint: BMZ, BMZ, AA und BMWi sowie in der Regel auch deren Vorfeldorganisationen KfW und GIZ einbezogen wurden) die Rede war. 

Es ist sehr bedauerlich, dass das Potenzial der Fazilität bei diesem Reformprozess nicht ausgeschöpft wurde und die konkrete Überarbeitung in der Praxis sogar die Anwendung der Fazilität im Einzelfall erschweren könnte. Denn noch immer ist Deutschland nur eines von drei Ländern, die über eine klar definierte Schuldenumwandlungspolitik verfügen und in Nord und Süd dafür zu Recht Anerkennung genießen.

Dieser Text wurde nach Veröffentlichung noch einmal redaktionell überarbeitet.

Große Medienaufmerksamkeit fand Anfang Mai der Ankauf ecuadorianischer Schulden in Höhe von 1,63 Milliarden US-Dollar auf dem Sekundärmarkt durch die Schweizer Großbank Credit Suisse (CS). Die zwischen 2030 und 2040 fällig werdenden Staatsanleihen Ecuadors wurden wegen der kritischen Wirtschaftslage des Landes zwischen 35,5 und 53,25 Prozent ihres Nennwerts gehandelt. Entsprechend konnte die Credit Suisse die 1,63 Milliarden für letztlich nur 656 Millionen US-Dollar kaufen. Zur Finanzierung der Operation hat die CS einen Blue Bond auf den Markt geworfen, den es durch den laufenden Schuldendienst Ecuadors auf die verbliebenen Forderungen in gleicher Höhe finanziert.

Zusätzlich verpflichtete sich Ecuador, jährlich 18 Millionen US-Dollar für den Schutz des sensiblen Galapagos-Archipels bereitzustellen. Diese zusätzliche Verpflichtung war ein wichtiges Verkaufsargument, welches es der CS gestattet hat, ihren Blue Bond an naturschutzinteressierte Anleger zu verkaufen.

Das ganze Paket wurde in den Medien als Debt for Nature Swap präsentiert – obwohl es das eigentlich nicht ist. Denn ein Debt for Nature Swap – oder generell jeder Tausch von Schulden in die Bereitstellung von Mitteln für Entwicklungsvorhaben im weiteren Sinne im Schuldnerland – beinhaltet eigentlich den Verzicht eines Gläubigers im Gegenzug für die vereinbarten entwicklungsfördernden Maßnahmen. So setzt beispielsweise die Bundesregierung, ebenso wie die Regierungen Italiens und Spaniens, das Instrument der Schuldenkonversion ein, und so haben auch die großen Schuldenumwandlungsprogramme der Vergangenheit funktioniert.

Im vorliegenden Fall und einigen anderen jüngeren Fällen ist das anders: Die ursprünglichen Gläubiger erhalten das, was ihre Forderungen tagesaktuell wert sind, verzichten freiwillig mithin auf nichts. Ein Investor (hier die CS) wird Inhaber eines – überdies wegen einer Kreditgarantie der (öffentlichen) Interamerikanischen Entwicklungsbank ausgesprochenen Garantie komplett risikolosen – Forderung an Ecuador. Und nur die Einsparungen infolge des gefallenen Sekundärmarktwerts – die Ecuador, wenn es die Mittel dazu gehabt hätte, auch ohne die CS ganz alleine hätte realisieren können – bieten den Spielraum für die erwünschten Investitionen in den Naturschutz.

Dass das attraktive Etikett Debt-for-Nature sich in dieser Weise von privaten Investoren aneignen lässt, hat auch mit den veränderten Gläubigerprofilen kritisch verschuldeter Länder zu tun: Ein wachsender Anteil gerade in Mitteleinkommensländern wie Ecuador entfällt nicht auf öffentliche, sondern auf private Anleihegläubiger. Anders als manche philanthropische Privatgläubiger in den früheren Phasen der globalen Schuldenkrise, sind heutige Anleger zu Forderungsverzichten jenseits dessen, was ihnen durch den gefallenen Marktpreis ohnehin schon verloren gegangen ist, nicht bereit. Das oben beschriebene Modell bietet nun die Möglichkeit, aus einer oder aus einer aus mehreren miteinander verknüpften kommerziellen Teilgeschäften verbundenen Operation ein menschenfreundliches Bild zu zeichnen und es mit dem traditionellen Etikett Debt for Nature Swap zu versehen.

Würde es den Investoren tatsächlich um massive Investitionen in den Naturschutz und nicht um eine lukrative Anlage plus ein bisschen Naturschutz nebenher gehen, könnten sie auch – so wie einige öffentliche Gläubiger das tun – auf eigene Forderungen gänzlich verzichten, und im Gegenzug eine Kooperation mit Partnern aus dem zivilgesellschaftlichen Bereich, Internationalen Finanzinstitutionen und relevanten Geberregierungen des betreffenden Landes zu echten Sponsoren für den Naturschutz werden.

Profitabel im engeren Sinne wäre das indes nicht. Sozial und ökologisch profitabel durchaus.

Die dänische Regierung hat in dieser Woche 100 Millionen Dänische Kronen (ca. 13,4 Millionen Euro) für die Entschädigung von Ländern bereitgestellt, welche infolge des Klimawandels (vorübergehende) Schäden und/oder (dauerhafte) Verluste erleiden. Damit durchbricht die dänische Regierung den lange gepflegten informellen Konsens unter den Industrieländern, zwar Mittel für Anpassung an und Bekämpfung des Klimawandels, nicht aber für die Behebung von Schäden und Verlusten bereitzustellen. Der Grund für diese bislang durchgehaltene Weigerung ist die Befürchtung, jegliche Kompensation für Schäden und Verluste könnte als Eingeständnis der (unbestreitbaren) Verantwortung der großen Emittenten für solche Schäden angesehen werden, und entsprechend weitergehende Forderungen der Betroffenen nach sich ziehen. 

Dass Dänemark diese in der Sache unhaltbare und politisch wie moralisch fragwürdige Haltung als erster souveräner Staat (Schottland hatte bei der letzten COP bereits ein ähnliche Zusage gemacht) aufgegeben hat, ist aller Ehren wert. Dass Außenministerin Baerbock und Kanzler Scholz ebenfalls – wenngleich noch ohne konkrete Zusagen – angekündigt haben, Länder, die Schäden und Verluste erleiden „nicht alleine zu lassen“, kann den Opfern der Überschwemmungen in Pakistan oder des Hurrikans Fiona in der Karibik in diesen Tagen Mut machen.

Aber es ginge noch besser.

Der von Dänemark angeregte und hoffentlich auch von anderen großen Emittenten zu bestückende Entschädigungsfonds wäre zweifellos ein Fortschritt. Aber, wie alle solchen multilateralen Fonds würde er auch mit spürbaren administrativen und bürokratischen Hürden zu kämpfen haben: Wer wird überhaupt zugangsberechtigt? In welchem Umfang? Wer fällt darüber letztlich die Entscheidung? Wie schnell lassen sich gegebenenfalls Mittel für die unmittelbare Katastrophenhilfe mobilisieren? Dazu kommt, dass Mittel erst einmal mobilisiert und dann irgendwo „geparkt“ werden müssen. Oder sie müssen als Garantien für von dritter Seite zu mobilisierende Mittel zugesagt werden. Das kann funktionieren, bedeutet aber in jedem Fall einen zusätzlichen Verwaltungsschritt und höhere Kosten für die kurzfristig zu mobilisierenden Drittmittel.

Der Verband der kleinen Inselstaaten (AOSIS) hat demgegenüber vorgeschlagen, eine multilaterale Vereinbarung über ein für alle Gläubiger verbindliches Schuldenmoratorium im Katastrophenfall zu treffen. Das heißt, in dem Moment, in dem etwa das UNO Büro für Katastrophenvorsorge (UNDRR) einen Katastrophenfall eines bestimmten Ausmaßes feststellt, zahlt das betroffene Land an keinen ausländischen Gläubiger mehr den vertraglichen Schuldendienst, sondern kann die Mittel, die sich bereits im Land befinden für die Katastrophenhilfe und die erste Phase des Wiederaufbaus nutzen. Gleichzeitig schafft das Moratorium den zeitlichen und materiellen Spielraum für Verhandlungen zwischen dem betroffenen Land und der Gesamtheit seiner Gläubiger über eine eventuell notwendige Umschuldung. Die zwischenzeitliche Uneintreibbarkeit der Forderungen an das Katastrophenopfer könnte  – wie bereits im Fall des Irak geschehen – durch eine Resolution des Weltsicherheitsrates gewährleistet werden.

Die Schulden eines Katstrophenopfers in Hilfe zu verwandeln hätte eine Reihe von Vorteilen:

• Es wäre kein zeitraubender Pledging Prozess notwendig. Die zu verwendenden Mittel sind bereits in den Händen der betroffenen Regierung. Sie müssen nur intern umgewidmet werden.
• Das Instrument verursacht für die externen Unterstützer nur dann Kosten, wenn eine Katastrophe tatsächlich eintritt. Es müssen keine Mittel anderen sinnvollen Verwendungszwecken, etwa im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, entzogen werden. 
• Je nach Ausmaß der Katastrophe ist es ohnehin fragwürdig, ob das betroffene Land seinen Schuldendienst vertragsgemäß weiter leisten kann. Es wäre nun bereits ein allgemeines Verfahren etabliert, nach dem die Schuldentragfähigkeit nach der Katastrophe von kompetenter Seite festgestellt und eine eventuell notwendige Umschuldung ausgehandelt werden kann.
• Es fiele der Druck auf das betroffene Land weg, auch in der Katastrophe weiter Schuldendienst zu leisten – wie in der Vergangenheit z.B. in der Ostkaribik geschehen – auch auf Kosten einer wirksamen Katastrophenhilfe und des Wiederaufbaus. 
• Die Kosten des Wiederaufbaus würden von allen getragen, welche sich in dem betroffenen Land engagieren – statt von wenigen gutwilligen Regierungen und ihren Steuerzahlern.
• Die Ampel-Koalition hat sich in ihrem Koalitionsvertrag verpflichtet, auf die Schaffung eines geordneten Staateninsolvenzverfahrens hinzuwirken. Eine solche im Rahmen der nächsten COP zu treffende Vereinbarung unter allen Vertragspartnern könnte zeigen, dass multilaterale Vereinbarungen Wirkung entfalten können – schon bevor die gesamte globale Schuldenarchitektur vom Kopf auf die Füsse gestellt worden ist.

Anfang August trafen sich rund 100 Vertreter*innen der Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS) auf der Karibikinsel Antigua. Thema war die Entwicklung gemeinsamer Strategien für die Mitgliedsstaaten, die gleichzeitig von der dreifachen globalen Krise aus Klimawandel, Covid-Folgen und Preissteigerungen durch den Krieg in der Ukraine betroffen sind. Jürgen Kaiser war für erlassjahr.de mit einem Beitrag zur sich verschärfenden Schuldenkrise vieler Länder dabei.

Es wurde deutlich, dass die kleinen Inselstaaten mit den existierenden Instrumenten keine Chance haben, aus einer lebensbedrohlichen Überschuldungssituation herauszufinden. Allerdings zeigte sich auch, dass die Länder sowohl einzeln als auch als Gruppe wenig Hoffnung haben, tatsächlich Einfluss auf globale Entschuldungsverfahren nehmen zu können. Prozesse, die mühsam in der UNO auf den Weg gebracht werden müssen, oder gar ihre minimalen Einflussmöglichkeiten innerhalb des IWF zu einer Initiative zu bündeln, erschienen als eine sehr ferne Handlungsoption.

Kurzfristig vielversprechender erschien demgegenüber eine andere für die Schuldenfrage relevante Thematik, nämlich die, wie Länder sich überhaupt für Schuldenerleichterungen qualifizieren können. Aktuell ist eine Reihe kleiner Inselstaaten sowohl vom Zugang zu zinsgünstigen Krediten als auch von Schuldenerlassen ausgeschlossen. Grund dafür ist ihr zu hohes Pro-Kopf-Einkommen. Da Schuldenprobleme aber in Ländern aller Einkommenskategorien auftreten können, ist die Beschränkung des Zugangs zu Schuldenerleichterungen auf Grund des Pro-Kopf-Einkommens eine unsachgemäße Beschränkung.

AOSIS hat nicht nur die bisherige Praxis zu kritisiert, sondern positiv auch versucht eine Alternative ins Gespräch zu bringen: den „Multidimensionalen Vulnerabilitätsindex“ (MVI). Dieser soll ein breites Spektrum von Gefährdungen abbilden, denen kleine Inselstaaten besonders ausgesetzt sind. Allerdings sind die bislang auf dem Tisch liegenden Vorschläge für einen MVI noch mit mindestens zwei gravierenden Problemen behaftet: (1) Er versucht Gefährdungen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit durch ein breites Spektrum von Faktoren abzubilden. Für eine Reihe dieser Faktoren stehen trotz aller Bemühungen etwa der Vereinten Nationen allerdings schlicht keine hinreichenden Daten zu Verfügung. (2) Wo diese Daten zur Verfügung stehen, stellt sich die Frage, wie sehr unterschiedliche Aspekte zueinander zu gewichten sind. Was heißt es für Verletzlichkeit und die Notwendigkeit von Schuldenerleichterungen, wenn ein Land bei der Einschulung von Kindern vorbildlich ist, es am Bau von Schutzräumen für den Fall eines Wirbelsturms aber fehlen lässt – und es sich in einem anderen genau umgekehrt verhält?

Der UN-Generalsekretär hat dazu ein Expert*innen-Panel unter Leitung des Premierministers von Antigua & Barbuda, Gaston Browne, und der ehemaligen norwegischen Regierungechefin Erna Solberg berufen. Auf der Tagung wurde von Mitgliedern des Panels schon mal vorsichtig angedeutet, dass der erhoffte anwendungsfähige Index bei der UN-Vollversammlung eher noch nicht zu erwarten sein werde.

Die Tagungsteilnehmer*innen konnten sich an den Stränden von Antigua in schönster karibischer Idylle treffen. Das darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Region sich bereits mitten in der Hurrikan-Saison befindet. Ob und wenn ja auf welcher Insel noch in diesem Jahr damit gerechnet werden muss, dass wieder 100 oder gar 200 Prozent der gesamten jährlichen Wirtschaftsleistung in einer Nacht vernichtet werden, kann niemand vorhersagen. Unter solchen Umständen wäre eine pro-aktive Politik zur Bewältigung von Schäden und Verlusten (Loss & Damage) wie die Bundesregierung sie noch im Mai dem AOSIS-Vorsitzenden in Berlin zugesagt hatte, umso dringender.

Weitere Informationen:

• Themenseite „Getroffen von drei Krisen: Die Karibik zwischen Klimakatastrophe, Corona-Pandemie und Schuldenkrise“ (2022)

Im August 1982 musste Mexiko zwischenzeitlich die Zahlungen an seine Gläubiger – vor allem US-amerikanischen, japanischen und britischen Banken – aussetzen. Dieser Schritt der zweitgrößten Volkswirtschaft Lateinamerikas wird gemeinhin als Beginn der großen Schuldenkrise im Globalen Süden der 1980er und 1990er Jahre angesehen. Zahlreiche weitere lateinamerikanische und asiatische Länder waren bald gezwungen, dem mexikanischen Beispiel zu folgen.

Wie war es dazu gekommen?

Mexiko hatte in den 19070er und 1980er Jahren seine ambitionierte Industrialisierungspolitik primär aus zwei Quellen finanziert: zum einen aus den seit 1973 steigenden Öleinnahmen, zum anderen durch extensive Auslandsverschuldung. 1981 gerieten beide Einnahmequellen in die Krise: Eine weltweite Konjunkturschwäche ließ den Ölpreis zurückgehen. Gleichzeitig verwandelte die Aufrüstungspolitik des neuen US-Präsidenten Reagan Mexikos wichtigsten Nachbarn fast über Nacht vom größten Kapitalanbieter weltweit in den größten Nachfrager. Die globalen Zinsen stiegen entsprechend dramatisch an, während Mexikos Exporteinnahmen zurückgingen. Der Mexikanische Peso verlor 40 Prozent seines Wertes gegenüber dem US-Dollar. Das größte Wirtschaftskonglomerat des Landes, die Grupo Alfa, rutschte in die Insolvenz. Das mexikanische Finanzierungsmodell funktionierte nicht mehr.

Schuldenerlasse lagen damals jenseits der Vorstellungen aller Beteiligten. Statt das faktische Insolvenzproblems Mexikos anzuerkennen, wurde stillschweigend angenommenen, dass die Zahlungseinstellung lediglich auf eine Liquiditätslücke zurückgehe. Die mexikanische Regierung bemühte sich daher zunächst, Gelder zu mobilisieren, um ihren Schuldendienst weiter leisten zu können. Dazu wandte sie sich einerseits an den Internationalen Währungsfonds (IWF) mit der Bitte um Krisenfinanzierung und forderte andererseits seine mehr als 500 Gläubigerbanken auf, frisches Geld zu akzeptablen Bedingungen zur Verfügung zu stellen. Im Juli 1982 kamen von den Banken noch einmal 2,5 Milliarden US-Dollar. Im August lehnten sie weitere Finanzierungen hingegen ab. Mexiko konnte nicht mehr zahlen und stellte den Schuldendienst an seine Gläubiger ein.

Gegensätzliche Interessen

Die Weigerung der Banken, dem schlechten Geld weiterhin gutes in Richtung Mexiko nachzuwerfen, war einerseits ein angemessener Akt der Vorsicht. Auf der anderen Seite bedrohten sie sich damit jedoch in starkem Maße selbst: Die rigide Bankenaufsicht in den USA sah mit Argusaugen auf die in den Bankbilanzen geführten Aktiva, die als Sicherheiten für die eigenen Kreditgeschäfte der Institutionen dienten. Fielen Zahlungen aus, mussten die Banken umgehend drastischer Wertberichtigungen vornehmen. Dadurch war Mexikos Krise auch eine des US-Bankensystems.

Der IWF verfolgte in Mexiko im Prinzip die gleiche Strategie wie in anderen verschuldeten Ländern: Er bot eine Zwischenfinanzierung gegen eine dramatische Reduzierung des fiskalischen Defizits, das in Mexikos Fall in der Größenordnung von fast 15 Prozent des Bruttoinlandsprodukts lag. Als man im September 1982 beim IWF von einer gerade noch politisch durchsetzbar scheinenden Reduzierung des Defizits auf 5 Prozent ausging, zeigte die Modellrechnung, dass nach den Finanzierungen des IWF und anderer öffentlicher Geber noch immer eine Finanzierungslücke von 5 Milliarden US-Dollar im Jahr 1983 bleiben würde. Diese musste – so die Erwartung des IWF – durch frisches Geld der Gläubigerbanken aufgebracht werden. Es dauerte bis zum März 1983, bis dieses Geld beisammen war, und die letzten sieben der über 500 Banken entsprechende Zusagen unterschrieben.

Die mexikanische Politik – und die Besetzung der Schlüsselpositionen der mexikanischen Finanzpolitik – schwankten in dieser Zeit zwischen Akzeptanz der vom IWF geforderten Maßnahmen als Voraussetzung für Rettungsgelder einerseits und dem Versuch einer Selbstbehauptung andererseits, beispielsweise durch die Einführung von Devisenkontrollen – schon damals eine Todsünde in den Augen der marktliberalen Orthodoxie des IWF.

Tatsächlich konnte Mexiko mit diesem Mix aus Trotz und Unterwerfung die Krise nicht überwinden, sondern sich nur Zeit kaufen. Neue Kreditzusagen der Gläubiger waren noch zwei weitere Male notwendig. Erst Ende der 1980er Jahre wurde klar, dass die Bereitstellung neuer Gelder die Krise nicht lösen konnte und im Rahmen des sogenannten Brady-Plans erstmals echte Abschreibungen privater Forderungen erreicht und zumindest die Krise von 1982 als überwunden angesehen werden konnte.

Die Folgen der nicht bewältigten, sondern durch immer neue Kredite nur verlängerten Krise waren für Mexiko enorm: Von einer „aufholenden“ Industrialisierungsstrategie vor der Krise verwandelte sich das Land in eine der ersten „verlängerten Werkbänke“ der USA (bevor es aus dieser Rolle von den noch billiger fertigenden Ländern in Asien auch wieder verdrängt wurde).

Was lässt sich aus der mexikanischen Schuldenkrise lernen?

• Staaten, die sich im Ausland verschulden, um so nationalen Konsum statt Investitionen zu finanzieren, machen sich für externe Schocks extrem angreifbar. Das gilt für das damalige mit Sozialleistungen auf Massenloyalität zielende mexikanische Modell ebenso wie die Klientelpolitik von Steuersenkungen für die Reichen durch die 2022 gestürzte Regierung Sri Lankas oder die Finanzierung der Kapitalflucht der Eliten durch einen IWF-Megakredit der Macri-Regierung in Argentinien 2018.
• Die Entwicklung globaler Zinsen liegt nicht in der Hand ärmerer und abhängiger Staaten. Wie Mexiko 1982 sind auch die Schwellenländer, die im August 2022 besorgt auf die Zinsanhebungen der Fed und der Europäischen Zentralbank schauen, ohne jeden Einfluss auf Politikentscheidungen, die sie fast über Nacht zahlungsunfähig machen können.
• Staatliche Insolvenzen lassen sich durch die Zuführung frischen Geldes nicht überwinden, sondern nur aufschieben. Fast immer ist eine aufgeschobene Krisenlösung am Ende teurer als eine zeitige es hätte sein können. Und das nicht nur für den Schuldner, sondern auch für die meisten Gläubiger.
• Das Fehlen einer umfassenden Gläubigerkoordination ist ein entscheidendes Hindernis bei der Krisenbewältigung. Mexikos private Geldgeber beklagten, dass sie fünfmal so viel an frischem Geld bereitstellen sollten wie die öffentlichen Gläubiger. Die USA versuchten überdies noch durch eine Öl-Vorfinanzierung Mexiko de facto einen mit satten 18 Prozent verzinsten Überbrückungskredit anzudrehen. Solche individuelle Interessendurchsetzung inmitten einer global ausbrechenden Krise stellt sich heute im unvollkommen funktionierende Entschuldungsrahmenwerk Common Framework der G20 nicht anders dar als damals: China unterläuft das Common Framework, indem es Transparenz über den kritischsten Teil seiner Forderungen verweigert; der Privatsektor, indem er immer neue Regeln für seine Beteiligung formuliert, sich aber an fast nichts beteiligt; und der öffentliche Sektor weigert sich, eine verbindliche Beteiligung aller Gläubiger zu erzwingen.

Bei allen von den Umständen erzwungenen Schuldenstreichungen wie etwa der Entschuldungsinitiative für die hoch verschuldeten armen Länder: Staaten, die heute in die Krise geraten – selbst nach Einschätzung des IWF sind es mehr als 30 in allen Einkommenskategorien –, haben heute keine besseren Aussichten auf eine rasche und effiziente Krisenüberwindung als Mexiko im August 1982.

Allerdings: Mit der um sich greifenden Krise wuchsen weltweit die systemkritischen und solidarischen Bewegungen. Indirekt, kann man sagen, verdankt auch erlassjahr.de seine Existenz den dramatischen Ereignissen zwischen August 1982 und dem Frühjahr 1983.

„Es ist gut, dass die westlichen Länder der unverschuldet in Not geratenen Ukraine politisch und materiell beistehen. Aber auch viele der 39 kleinen Inselstaaten im AOSIS-Netzwerk sind ohne eigenes Verschulden durch den Klimawandel existenziell bedroht. Und uns nimmt kaum jemand wahr.“ Das sagte Botschafter Walton Webson, der Vorsitzende der Alliance of Small Island States (AOSIS), als er im Mai 2022 auf Einladung von erlassjahr.de Gespräche mit vier Ministerien und zwei Bundestagsfraktionen in Berlin und Bonn führte.

Auffällig war, dass das Gespräch mit denjenigen, die traditionell in der Pariser Club-Delegation für Schuldenfragen zuständig sind, sich eher im Austausch nur allzu bekannter Positionen erschöpfte, während neue Impulse und auch ein erkennbarer Wille, etwas neu und anders zu machen, aus den neu geschaffenen Klima-Politik-Abteilungen im Auswärtigen Amt und im umgetauften Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) kamen.

Jennifer Morgan, Staatssekretärin im Auswärtigen Amt, kannte AOSIS und den Botschafter bereits aus ihrer Zeit bei Greenpeace und regte einen kontinuierlichen Austausch zwischen der Bundesregierung und dem Netzwerk an. Die nächsten Gespräche könnte es schon im kommenden Monat in New York geben. Dabei war AOSIS die politische Zusammenarbeit mit der Bundesregierung als gewichtiger Stimme in EU, G7 und G20 mindestens ebenso wichtig wie die materielle Unterstützung für die Arbeit des Netzwerks, wie sie etwa Italien schon seit einigen Jahren leistet.

Konkrete Unterstützung von deutscher Seite erbaten Botschafter Webson und sein Team für zwei strategische Vorhaben:

• Die Schaffung einer Entschuldungsmöglichkeit für Länder, die Opfer von klimawandelbedingten Naturkatastrophen werden. Die Schulden-Erklärung von AOSIS im Sommer 2020 hatte dazu bereits sehr konkrete Vorschläge für eine Kombination von unmittelbarem Moratorium und umfassender Umschuldung vorgelegt. Dieser Vorschlag wird auch ausdrücklich vom karibischen Entschuldungsnetzwerk JubileeCaribbean und erlassjahr.de unterstützt.
• Die Ausformulierung eines Multidimensionalen Verletzlichkeits-Index (MVI), welcher eine zentrale Rolle bei der Bestimmung von Schuldentragfähigkeit spielen sollte. Da reichere Länder ebenso wie ärmere in die Überschuldung geraten können, ist die Beschränkung des Zugangs zu Schuldenerleichterungen allein für ärmere Länder nicht sinnvoll. Es gibt verschiedene Vorschläge für einen MVI, von denen noch keiner hinsichtlich Ausgestaltung und Anwendung vollkommen ist. Deswegen ist die Mitarbeit der Bundesregierung hier besonders willkommen.

Die weitere Arbeit am MVI war auch einer der Bereiche, bei denen sich sehr schnell ein Konsens mit der neuen entwicklungspolitischen Sprecherin der bündnisgrünen Bundestagsfraktion, Deborah Düring, zeigte. Sie hatte bereits in der Vorwoche eine Anhörung zum Inhalt des Schuldenreport 2022 im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit organisiert, bei der ej-Koordinatorin Kristina Rehbein und Staatssekretärin Bärbel Kofler aus dem BMZ die Positionen unseres Bündnisses bzw. der Bundesregierung vorgestellt hatten. Leider war wegen des parallel laufenden G7-Entwicklungsministertreffens eine Begegnung des Botschafters mit Frau Kofler nicht zustande gekommen.

Positiv überrascht war die Delegation auch vom Gespräch mit dem entwicklungspolitischen Sprecher der FDP-Fraktion, Til Mansmann. Dass bei den aktuellen Entschuldungsverfahren DSSI und Common Framework der Privatsektor sich einfach nicht beteiligt, ist aus der Sicht des Liberalen unakzeptabel.

Unter der Präsidentschaft von Antigua und Barbuda gelingt es endlich, die Stimme der Opfer des Klimawandels auch in den Zentren des globalen Finanzsystems hörbar zu machen. Die Offenheit einiger der deutschen Gesprächspartner*innen, dringenden Handlungsbedarf wahrzunehmen, wird hoffentlich noch in diesem Jahr zu konkreten nächsten Schritten etwa bei den Beratungen der Vereinten Nationen oder bei der Jahrestagung von IWF und Weltbank im Herbst führen.

Weitere Informationen:

• Themenseite „Getroffen von drei Krisen: Die Karibik zwischen Klimakatastrophe, Corona-Pandemie und Schuldenkrise“ (2022)