Autor: Jürgen Kaiser

Anfang März einigte sich die IWF-Delegation in Buenos Aires mit der argentinischen Regierung auf die Auszahlungsbedingungen des im Januar dieses Jahres vereinbarten Neukredits in Höhe von 44 Milliarden US-Dollar. Nur mit diesen frischen Mitteln wird das seit Jahren überschuldete Länder den noch von der vorherigen Regierung vereinbarten IWF-Kredit bedienen können. Die Regierung muss das Programm nun durchs Parlament bringen. Wenn das geschehen ist, muss der IWF die Zustimmung seines Vorstandes einholen – dann können die Dollars nach Buenos Aires fließen.

Ein genauerer Blick auf das Abkommen lohnt sich, denn es spiegelt einige der Lektionen wider, die der IWF nach eigenem Bekunden aus dem Scheitern seiner traditionellen Strukturanpassungsprogramme gelernt hat:

• Das Programm verzichtet weitgehend auf das Mikromanagement der argentinischen Fiskal- und Wirtschaftspolitik und beschränkt sich auf die Vorgabe von Eckdaten zur Inflationsbekämpfung und zur fiskalischen Konsolidierung.
• Der Abbau von Energiesubventionen ist eine der wenigen darüber hinaus gehenden Vorgaben. Er soll aber auch nur stufenweise erfolgen und überdies nicht „alle Bürger gleichermaßen treffen.“ Vielmehr soll er mit Abfederungsmaßnahmen für die Armen umgesetzt werden.
• Bis 2025 soll das regelmäßige Defizit abgebaut und ein ausgeglichener Haushalt erreicht werden, aber auch dies soll schrittweise von aktuell noch -2,5 Prozent auf 0 Prozent im Jahr 2025 geschehen.

Argentinien kann bei positiven Beschlussfassungen im Parlament und im IWF-Vorstand auf rasche und umfangreiche Auszahlungen aus Washington hoffen. Die höchsten Auszahlungen des Kredits finden schon im laufenden Jahr statt, um zu vermeiden, dass Argentinien infolge eventueller externer Schocks trotz der Zusagen aus Washington in die Illiquidität gerät.

Bislang ist auf der Grundlage der getroffenen Vereinbarungen noch nicht abzusehen, ob Argentinien einen dauerhaften Kurswechsel des IWF symbolisiert oder dies nur dazu diente, im allerletzten Moment vor einer erneuten argentinischen Staatspleite eine besonders fette Kuh vom Eis zu holen.

Ein Stück weit entscheidet sich das Schicksal Argentiniens auch in der fernen Ukraine: Wenn der Ausfall eines der größten Getreideproduzenten der Welt die Preise auch für Agrargüter in die Höhe treibt, könnte unter dem Strich Argentinien davon erheblich profitieren.

Am 22.12. veröffentlichte der Internationale Währungsfonds (IWF) den Auswertungsbericht zu seinem 2018 bewilligten und 2019 abgebrochenen Programm mit Argentinien. Der Bericht spricht viele wichtige Schwächen des gescheiterten Programms an, umschifft aber alle Fragen nach Konsequenzen im Blick auf die Strukturen des Fonds selbst. Die dem Bericht beigefügte Stellungnahme der argentinischen Regierung spricht diesbezüglich einige Punkte an.

Das Programm von 2018

Im Juni 2018 einigte sich die damalige argentinische Regierung unter Präsident Macri mit dem IWF auf ein Stand-By-Abkommen, welches nach seiner Ausweitung im Oktober desselben Jahres das größte Kreditprogramm in der IWF-Geschichte wurde: 41 Milliarden Sonderziehungsrechte (SZR), das entspricht 57 Milliarden US-Dollar, sollte es umfassen. Das entspricht 1277 Prozent der argentinischen Quote im IWF. Normalerweise liegt die maximale Kreditaufnahme für ein Land bei 185 Prozent. Schon im August 2019 wurden die Programmvorgaben nicht mehr eingehalten, nachdem nur vier von vorgesehenen zwölf Überprüfungen des Programms stattgefunden hatten. Allesamt kamen sie zu einem positiven Fazit – bis zum Abbruch des Programms. Die 2019 gewählte neue peronistische Regierung unter Präsident Fernández kündigte das Abkommen im Juli 2020, nachdem von der Gesamtsumme 32 Milliarden SZR (45 Mrd. Mrd. US-Dollar) ausgezahlt waren und heute den größten Einzelposten unter den Gesamtschulden Argentiniens ausmachen.

Unmittelbar vor Weihnachten 2021 veröffentlichte der IWF seinen Auswertungsbericht, in dem die Schwächen des Programms und die Gründe für sein Scheitern aus der Sicht des IWF dargelegt werden. Zusammen mit dem IWF-Bericht (im Folgen als Seitenzahlen S oder Abschnitte pt zitiert) wurde auch eine Stellungnahme der aktuellen argentinischen Regierung (Seitenangaben im Anhang IV als GoA) veröffentlicht. Die beiden Dokumente – das des IWF fokussiert eher auf die technischen, das argentinische eher auf die politischen Schwächen des Programms – stimmen in vielem überein, weisen aber auch Unterschiede auf. Spannend sind die möglichen und notwendigen Konsequenzen, die sich ergeben müssten, im Hinblick auf (a) die Gestaltung künftiger Programme des IWF und (b) den Umgang mit den aus dem gescheiterten Programm resultierenden Schulden Argentiniens beim IWF.

Warum ist das Programm nicht erfolgreich gewesen?

Zentral war, dass beide Seiten davon ausgingen, Argentinien habe 2018 kein Solvenz-, sondern lediglich ein Liquiditätsproblem. Entsprechend waren die Mittel des IWF ursprünglich nur als „Notfallreserven“ (precautionary) gedacht, auf die die Regierung bei normalem Programmverlauf gar nicht zugreifen müsse. Sie sollten lediglich externen Investoren signalisieren, dass Argentinien auf jeden Fall zahlungsfähig bleiben würde (S. 17). Der Notfall trat indes sehr schnell ein, da die Hartwährungsreserven in Abwesenheit von Kapitalverkehrsbeschränkungen vor allem die Flucht aus der unter Inflationsdruck stehenden nationalen Währung Peso finanzierten, ohne in der erhofften Weise Kapitalzuflüsse aus dem Ausland anziehen zu können. So wurde der Charakter des Programms in fully disbursing verändert (S. 47).

Fehler des IWF

Aus IWF-Sicht (S. 15) ist der Fonds angesichts der schwierigen Geschichte zwischen der Institution und Argentinien zu zurückhaltend mit der Formulierung von Konditionen gewesen. Man hat aus Rücksicht auf den von Präsident Macri im Vorfeld der Wahlen von 2019 als gering erachteten parlamentarischen Spielraum und auf sein Interesse an der Wiederwahl zu viele eigentlich notwendige (Austeritäts-)Maßnahmen nicht in das Programm integriert. Die Hoffnung dabei war, dass nach einem Wahlsieg Macris diese beiden Einschränkungen wegfallen und die notwendigen Maßnahmen ab 2020 ergriffen werden könnten.

Zwar wurden im Programm selbst und in den vier Überprüfungen bestehende Risiken deutlich benannt. Es gab aber trotzdem keine Planungen für den Fall, dass Argentiniens Performance sich nachhaltig verschlechtern sollte. Vielmehr wurde auf eine fast gespenstische Art angenommen, dass die jeweils identifizierten Risiken schon nicht eintreten würden.

Der IWF räumt ein, dass er, als die Nichterreichung von Zielen immer sichtbarer wurde, entweder das Programmvolumen hätte ausweiten oder sein weiteres Engagement an eine Umschuldung hätte binden müssen. Zu keiner Zeit war das Programm trotz seiner enormen Größe so umfangreich, dass Argentinien nicht zusätzlich auf die Mittel vom Kapitalmarkt angewiesen war. Die Evaluierung behauptet, dass ein solches Insistieren „dem Programm den Stecker gezogen hätte“ (S. 19) – ohne zu begründen, warum eine Umschuldung von Verbindlichkeiten gegenüber weiteren Gläubigern das Programm gestoppt hätte. Stattdessen blieb der Erfolg des Programms davon abhängig, dass es Kapitalzuflüsse und entsprechende Wachstumsfortschritte auslösen würde (S. 32). Diese traten nicht ein.

Neben den falschen Erwartungen an die positiven Folgen des Programms räumt der IWF auch ein (S. 25), dass seine Informationen über Höhe und Fälligkeiten der argentinischen Verbindlichkeiten nicht vollständig waren, mithin zu optimistisch eingeschätzt wurden.

Der kategorische Ausschluss von Umschuldungen welcher Art auch immer (Reprofiling oder Restructuring unter Einschluss echter Erlasse, wie sie 2020 von der Regierung Fernández umgesetzt wurde), führte dazu, dass immer absurdere Ziele im Blick auf die fiskalische Konsolidierung gesetzt werden mussten – bis hin zu einem Gesamtvolumen von 13,1 Prozent für die angestrebte Schuldenquote von 53 Prozent bzw. 26,1 Prozent für die ursprüngliche Schuldenquote von 40 Prozent des BIP. Solche Konsolidierungen wurden nie erreicht (S. 35). Die aufrecht erhaltene Hoffnung auf ihre Erreichung führte allerdings zu der Einschätzung, dass eine Umschuldung unnötig sein würde, so dass Argentinien erneut die Erfahrung machte, dass die notwendige Umschuldung aufgeschoben und dadurch für alle Beteiligten teurer und schmerzhafter wurde, als wenn sie zeitig in Angriff genommen worden wäre (S. 35); ein Problem, auf das auch früher (2014 und 2020) vom IWF hingewiesen worden war (pt. 66).

Der IWF war nicht auf eine Situation vorbereitet, in der weitere offizielle Kreditgeber nicht mitziehen würden. Multilaterale und bilaterale Financiers blieben unter dem Programm zurückhaltend, sodass nur er selbst und im Inland durch die Regierung getätigte Kreditaufnahme als Finanzquellen zur Verfügung standen. Eigentlich ist der Zugang zu weiteren Finanzquellen eine von vier Bedingungen unter den Kriterien für Kreditzugang jenseits der normalen Quoten (Exceptional Access Criteria  – EAC-2) des IWF (S. 51). Unter der beständigen Drohung, dass das gesamte Programm nicht wie vorgesehen ablaufen könnte, interpretierte der IWF seine eigenen Regeln indes großzügiger als angemessen war.

Das Programm wurde auch nicht gestoppt, als der IWF die vor Wahlen üblichen Zusicherungen aller aussichtsreichen Kandidaten, das Programm fortführen zu wollen, nicht erhielt. Vielmehr kündigte der spätere Wahlsieger Alberto Fernández bereits vor der Wahl an, einzelne Aspekte neu verhandeln zu wollen. Trotzdem wurde das Programm fortgeführt (S. 58).

Im Einzelnen hat der IWF weitere Risiken erkannt, aber ignoriert:

• Drei von vier EACs wurden nur als erfüllt betrachtet, weil der Stab Bewertungsspielräume ausnützte (Judgement), nachdem die Zugangskriterien selbst nicht erfüllt waren.
• Das Office of Risk Management des IWF, welches in Exceptional Access Fällen eigentlich zwingend konsultiert werden muss, wurde in den Überprüfungsprozess überhaupt nicht einbezogen.
• Die Diagnose einer Liquiditätskrise mag anfangs richtig gewesen sein, wurde im Laufe des Programms aber immer weniger haltbar (pt. 59). Das Internal Evaluation Office (IEO) des IWF hatte schon bezüglich der 2000er Krise diese Fehldiagnose moniert; trotzdem wurde der Fehler 2018 wiederholt (fn 55).
• Überhaupt nicht berücksichtigt wurde, dass die schiere Größe des Programms einen solchen Berg neuer Schulden mit Senioritätsstatus schuf, dass private Geldgeber zwangsläufig fürchten mussten, im Krisenfall nicht mehr bedient zu werden; das Programm torpedierte die erhofften privaten Kapitalzuflüsse mithin selbst (S. 53).

Welche Fehler wurden von Seiten der Macri-Regierung gemacht?

Über die oben genannten Punkte, die weitgehend durch das Zusammenwirkung der damaligen Regierung mit dem IWF zustande kamen, sind zwei wichtige Fehler eindeutig der argentinischen Seite zuzuschreiben:

Der Macri-Regierung war es wichtig, unpopuläre und vor allem mit der peronistischen Vorgängerregierung von Cristina Fernández de Kirchner in Verbindung gebrachte Maßnahmen wie Kapitalverkehrskontrollen und eine Umschuldung auszuschließen. Obwohl es schon damals im Fonds Stimmen gab, die beides für notwendig und sinnvoll hielten.

Das Fehlen eines Plan B ist vor allem der Weigerung der Macri-Regierung geschuldet, ein mögliches Scheitern des Programms auch nur öffentlich zu diskutieren (S. 18)

Worüber spricht der Bericht nicht?

Die ausführliche Stellungnahme der argentinischen Regierung zu der Auswertung spricht über die bereits sehr starke Kritik am Programm im IWF-Dokument hinaus einige Punkte an, die mit (a) der politischen Konstellation während der Bewilligung des Programms und (b) mit strukturellen Schwächen in den Entscheidungsstrukturen des IWF zu tun haben. Die Regierung Fernández mahnt (GoA pt. 10) Reformen in den Strukturen des Fonds in solchen Punkten zurecht an.

Die oben gelisteten Fehleinschätzungen des selbstverständlich nicht betriebsblinden IWF-Stabes konnten nur deshalb getroffen werden, weil die Vorgabe des Programms darin bestand, die der Trump-Administration nahestehende Regierung Macri um jeden Preis im Amt zu halten. So wurden bestehende Zahlungsverpflichtungen übersehen, unrealistische Wachstumsaussichten akzeptiert und bereits früher vom IEO und anderen monierte Fehler wiederholt.

Soll der vorliegende Bericht nicht in gleicher Weise bedauernd in der Auswertung künftiger fehlgeschlagener Programme zitiert werden, sind die von der argentinischen Regierung geforderten Reformen unerlässlich:

• Die Programmentscheidungen müssen entpolitisiert werden. Dass die Europäer mit ihrem Stimmanteil von mehr als 30 Prozent im Falle Griechenlands 2010/12 die Beteiligung des IWF durch eine Änderung der Kreditvergaberichtlinien durchsetzten, welche danach gleich wieder unauffällig einkassiert wurde, ist ebenso skandalös wie die hier zutage getretene Instrumentalisierung einer multilateralen Finanzinstitution für die geopolitischen und ideologischen Interessen des Sperrminoritätsinhabers USA.
• Eine Schlüsselrolle muss dabei die künftige Zusammensetzung und Entscheidungsmacht des Vorstandes (Board) des IWF spielen. Der argentinische Exekutivdirektor (der nicht nur Argentinien, sondern mehrere lateinamerikanische Länder vertritt) hat in dem Prozess seine Haltung deutlich gemacht. Dass und mit welchen Begründungen sein Vorgänger absurde Entscheidungen, die auf Betreiben der USA oder Europas zustande kamen, durchgewinkt hat, wird im vorliegenden Bericht nicht diskutiert. Genau das wäre angesichts der klaren technischen Analyse des IWF-Stabes nun dringend geboten.

Nachbemerkung: Wer jetzt seine Hausaufgaben macht – und wer nicht

Am 11. Februar 2021 beschloss das argentinische Parlament das „Schuldentragfähigkeitsgesetz“ (Ley de Fortalecimiento de la Deuda Pública), welches Kreditaufnahmen durch die Regierung künftig an parlamentarische Zustimmung im Einzelfall bindet. Es ist für eine Regierung sehr ungewöhnlich, dass sie sich selbst bislang nicht bestehende Fesseln in Sachen Kreditaufnahme anlegt. Es signalisiert insofern einen Bruch mit der weit verbreiteten Kultur der politisch motivierten Hinterzimmerdeals zwischen einer Regierung und Institutionen wie dem IWF, der chinesischen Regierung oder auch privaten Kreditgebern, indem es einen breiteren gesellschaftlichen Konsens zur Voraussetzung einer weiter gehenden Verschuldung des Staates macht.

Während die argentinische Regierung in dieser Weise versucht, nach der schmerzhaften und skandalträchtigen Verschuldungsgeschichte des Landes ihre Hausaufgaben zu machen, ist Gleiches auf Seiten des IWF trotz des vernichtenden Urteils über das eigene Programm noch nicht in Sicht. Im Gegenteil: Selbst das dringend notwendige Zeichen, die eigenen Forderungen aus dem gescheiterten Programm wie von Finanzminister Guzmán gefordert, umzustrukturieren, trifft abgesehen von persönlichen Sympathiebekundungen der IWF-Direktorin bislang auf überhaupt noch keine positive Resonanz aus Washington. Dabei wäre, die Kreditnehmer nicht länger für die selbst erkannten haarsträubenden Fehler der Institution bezahlen zu lassen, ein wichtiger erster Schritt in Richtung auf einen verantwortungsbewussteren Internationalen Währungsfonds.

Weitere Informationen:

• Alicia Rivero, Excoordinadora del Grupo de Trabajo Argentina de erlassjahr.de (06.01.2022): „Comentario sobre “¿Quién paga por los errores del FMI? – Notas sobre la auditoría del préstamo a Argentina”“
• Länderprofil Argentinien (Stand Oktober 2019)

Eine bemerkenswerte empirische Studie von Autoren des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Zentralbank räumt mit der populären, aber falschen Annahme auf, dass bei Schuldenerlassen der Schuldner gewinnt und der Gläubiger verliert. In Bond returns in sovereign debt crisis: The investor’s perspective zeigen Jochen Andritzky und Julian Schumacher, dass in Krisensituationen die Einnahmen der Investoren über die gesamte Laufzeit ihres Kredits höher sind, wenn der Schuldner die Gläubiger zwingt, auf einen Teil zu verzichten, als in Fällen, in denen er versucht, weiterzuzahlen.

Zunächst die Empirie:

Abb. 1: Kumulierte Erträge nach Art der Krisenbewältigung
Quelle: Andritzky,J. and J.Schumacher (2019): Long-Term Returns in Distressed Sovereign Bond Markets. How Did Investors Fare? IMF Working Paper No. 19/13

Die Graphik zeigt für die Zeit um die Weltfinanzkrise 2008, wie sich die Gesamteinnahmen von Anleihezeichnern in unterschiedlichen Szenarien entwickelt haben. Die untersuchten 32 Krisenländer bleiben allesamt deutlich hinter der Wertentwicklung des gesamten Schwellenländer-Index EMBIG zurück. Sieht man sich dann aber an, wie sich die Erträge unterschiedlicher Gruppen entwickelt haben, zeigt sich, dass diejenigen Schuldner, die versucht haben, einfach weiterzuzahlen (grüne Linie), die geringsten Erträge abgeworfen haben, während diejenigen, die nur umgeschuldet, also Zahlungen in die Zukunft verschoben haben (orangene Linie), und diejenigen, die ihren Gläubigern reale Verluste zugemutet haben, über den gesamten Zeitraum (deswegen cumulative returns) etwa gleich gut abgeschnitten haben.

Das gleiche Bild zeigt sich auch, wenn man in den gleichen Ländern die Erträge von Altinvestoren (Constrained Investors) und Risikoinvestoren (Distress Investors) miteinander vergleicht. Erstere sind Anleiheinhaber, die bei Einsetzen der Krise verkaufen, letztere diejenigen, die zu diesem Zeitpunkt einsteigen. Die individuellen bzw. über die ganze Gruppe gemittelten Erträge der ersten Gruppe werden durch die blauen Punkte und Striche angezeigt, die Erträge der letzteren durch die gelben.

Abb. 2: Zusätzliche Erträge für Altinvestoren und Risikoinvestoren
Quelle: Andritzky,J. and J.Schumacher (2019): Long-Term Returns in Distressed Sovereign Bond Markets. How Did Investors Fare? 

Kann man die Erträge in der großen linken Gruppe (No restructuring) noch als Belohnung für eine risikoreiche Strategie ansehen, zeigen die Fälle, in denen es Umschuldungen (Reprofiling) bzw. Schuldenerlasse (Face Value Cut) gegeben hat, dass sich temporäre oder dauerhafte Verluste für den Gläubiger auszahlen – und zwar die echten Schuldnerlasse noch mehr als die Umschuldungen.

Wie kann das sein?

Der Grund für diese Entwicklung ist, dass Länder nach einem Schuldenerlass regelmäßig ein deutlich höheres Wachstumsniveau erreichen als in Fällen, in denen der Schuldner verzweifelt versucht hat, weiter zu zahlen, aber dann häufig doch in eine ungeregelte Zahlungseinstellung oder in eine anhaltende Phase der Stagnation geraten ist. Entsprechend sicherer und häufig auch umfangreicher waren deshalb die Leistungen auf den restrukturierten Schuldendienst.

Die Lehren aus diesem Zusammenhang sind zweierlei:

• Eine Umschuldung ist kein Nullsummenspiel, wie von Gläubigerseite gerne suggeriert wird, sondern kann in einer mittelfristigen Perspektive für alle Beteiligten lukrativ sein – statt nur für den Schuldner.
• Eine Umschuldung sollte so zeitig wie möglich erfolgen. Je länger ein eigentlich nicht tragfähiger Schuldendienst geleistet wird, umso größer sind unter dem Strich die Verluste, die alle hinnehmen müssen.

Die Erfahrungen, die Äthiopien und andere Länder machen, welche zweifellos einen Schuldenschnitt benötigen, um aus der Corona-Rezession wieder auf die Beine zu kommen, ähneln der Diskussion, die wir hier über Lockerungen in der Corona-Krise führen: Gastwirte und Einzelhändler weisen mit Recht daraufhin, dass der Lockdown für sie richtig schlecht ist und verlangen mit dem politischen Gewicht, das sie auf die Waage bringen können, dass dem Spuk nun ein Ende gemacht werde. Über die drohende dritte Welle reden sie nicht, oder handeln sie mit einem eher nichtssagenden Hinweis auf „Hygiene-Konzepte“ ab.

Aus ihrer Sicht ist das verständlich. Aus der Sicht der gesamten Gesellschaft wird es fatal, wenn die Politik von solchen Partikularinteressen ihre Handlungen leiten lässt. Was leider geschieht.

Anleger, die in Anleihen und Bankkredite an Länder wie Äthiopien investiert haben, argumentieren ähnlich. Nur, dass sie dreist nicht ihre eigenen Verluste in den Mittelpunkt ihrer Argumentation stellen, sondern in vorgeblicher Fürsorglichkeit die Gefahren, denen die betroffenen Länder sich mit einem Schuldenschnitt aussetzen würden. Wichtigstes Glied in dieser Argumentationskette ist die Herabstufung der betroffenen Länder durch die internationalen Ratingagenturen im Falle der Inanspruchnahme der G20-Schuldenerleichterungen und in deren Folge auch der Reduzierung der Privatsektor-Forderungen.

Die Ratingagenturen – weil dies nun mal ihr Mandat ist – spielen dieses Spiel mit und berichten regelmäßig über Herabstufungen, die drohen oder bereits erfolgt sind. Nicht wenige Finanzverantwortliche der betroffenen Länder lassen sich davon einschüchtern und schwören öffentlichkeitswirksam jeder Einbeziehung privater Gläubiger in künftige Umschuldungen ab. Sie können das nur tun, solange sie hoffen, dass dann eben der öffentliche Sektor – also Gläubigerregierungen und multilaterale Geber wie Weltbank und Internationale Währungsfonds (IWF) – einen umso größeren Teil der notwendigen Schuldenreduzierungen schultert. Die Regierungen der G20 haben erklärt, dass sie dazu nicht (länger) bereit sind. Es wird in Fällen wie Äthiopien spannend, ob sie das auch tatsächlich durchsetzen. Und wenn ja, wie.

Damit sind wir bei dem, was man als den „Ischgl-Moment“ der internationalen Anleger bezeichnen könnte: Klar ist, dass die Krise der betroffenen Länder mit jedem Tag dramatischer und deren Überwindung mit jedem Tag teurer wird. Aber weil einzelne Anleger ihre kurzfristige Rendite sehr und das langfristige Schicksal des Landes überhaupt nicht interessiert, wird argumentiert, dass Länder besser weiter zahlen – auch, wenn sie die Mittel dafür nur durch weitere und noch teurere Verschuldung beschaffen können. Nur dieses eine Wochenende der Skisaison noch über die Bühne gehen lassen, danach kann man über Quarantäne gerne reden.

Ist es zielführend, wie kleine Kinder vor der damals ersten, heute dritten Corona-Welle, oder eben vor der inzwischen zweiten großen Staatspleiten-Welle in Afrika die Augen zu verschließen? Ist es realistisch, anzunehmen, die Krisen seien verschwunden, wenn man die Augen wieder aufmacht? 

Dem individuellen Anleiheinhaber kann man ein solches Verhalten genauso vorwerfen wie dem Aprés-Ski-Gastwirt seinerzeit. Aber ändern wird das nichts. Die Perspektive von Anlegern wird immer wie die von Individualtouristen sein: Meine Rendite, mein Umsatz oder – aus der Sicht des Touristen – mein Vergnügen hier und jetzt. Danach kann man gerne weiter sehen. 

Wirklich unverantwortlich ist das Verhalten derjenigen, die politisch für das große Ganze – den Schutz der öffentlichen Gesundheit, die wirtschaftliche und fiskalische Stabilität eines ganzen Landes bzw. sogar der Weltwirtschaft – Verantwortung tragen. Sie können und müssen den Lockdown erzwingen, wo er ohne Alternative ist, und ebenso die Beteiligung privater Gläubiger an der Schuldenrestrukturierung von Ländern, die längst strukturell zahlungsunfähig sind.

Dann würde man auch erkennbar, dass die vorgebliche Sorge der Anleger um den Zugang der verschuldeten Länder zum Kapitalmarkt nur vorgeschoben war. Die Erfahrung zeigt, dass Herabstufungen aufgrund einer Umschuldung dann lediglich kurzzeitige Phänomene sind, wenn die darauf folgende Umschuldung zu einem tatsächlichen wirtschaftlichen Neuanfang führt. Dessen positiver Effekt überkompensiert in der Regel jede kurzzeitige Erhöhung der Kapitalkosten.

So, wie man in Ischgl in diesem Jahr vielleicht eine akzeptable Skisaison gehabt hätte, wenn damals die örtliche Virenschleuder (so wie alle anderen) zeitig und entschlossen zugemacht worden wäre. 

Zum Abschluss ihres virtuellen Treffens am 25.09.2020 haben die G7-Finanzminister*innen ein bemerkenswertes Statement zur Zukunft der im April beschlossenen Moratoriumsinitiative für ärmere Corona-betroffene Länder (engl. Debt Service Suspension Initiative, DSSI) verabschiedet.

Das Statement enthält eine geradezu undiplomatisch deutliche Kritik an dem Nicht-G7, aber G20-Mitglied China, welches die Forderungen seiner öffentlichen Exportfinanzierungsbank (Chinese Development Bank, CDB) kurzerhand als Privatforderungen deklariert und damit der DSSI entzogen hatte. Ohne China beim Namen zu nennen, wurde bedauert, dass „Länder“ solche Entscheidungen getroffen haben. Konsequenterweise wird dann auch gedroht, wenn diese „Länder“ auf dem privaten Charakter ihrer Forderungen beharrten, werde man diese künftig auch genau wie private Forderungen behandeln. Im Klartext: Im Pariser Club werden zumindest für einige ärmere Länder, die sonst schlicht pleite wären, echte Schuldenerleichterungen beschlossen werden. China wird dazu gar nicht gefragt, aber die Schuldner werden trotzdem gezwungen, die CDB-Forderungen mindestens im gleichen Umfang nicht mehr zu bedienen. Der hochrangige Vertreter des Bundesfinanzministeriums beim erlassjahr.de-Fachgespräch am gleichen Tag wirkte jedenfalls wild entschlossen, den unkooperativen Chines*innen jetzt tatsächlich mal zu zeigen, was eine Harke ist. Ob eine Klausel in Pariser-Club-Abkommen dazu tatsächlich in der Lage ist, darüber gehen indes unter Expert*innen die Meinungen auseinander.

Anders als gegenüber China ist der Ton gegenüber den privaten Gläubigern. Hier wird erneut in dem duckmäuserischen Ton, den auch der Pariser Club zuletzt angeschlagen hatte, noch mal herzlich um freiwillige Teilnahme der Privaten am Moratorium gebeten. Diese sehr ungleiche Tonlage gegenüber zwei unkooperativen Gläubiger(gruppe)n dürfte seine Ursache darin haben, dass die G7 unter dem Vorsitz der USA tagten, wo man bekanntlich sehr klare Vorstellungen davon hat, wer gut und wer böse ist. Erreichen wird man gegenüber den Privaten auch mit diesem neuerlichen Appell absolut nichts. Auch das wurde beim erlassjahr.de-Fachgespräch von einem großen Investor sehr deutlich gemacht: Wenn ein Land Zahlungsprobleme hat, kann es auf seine Privatgläubiger jederzeit gerne zugehen, aber was diese komischen Minister*innen sich ausdenken, wird auch weiterhin keinen Anleihezeichner interessieren.

Angesichts solcher Sollbruchstellen für jede künftige Umschuldung – Sambia hat in dieser Woche als erstes ärmeres Land unter dem Druck der Corona-Rezession seine Zahlungen einstellen müssen – haben die G7 dann wohl verstanden, dass mit den fragmentierten Umschuldungsrunden der Vergangenheit eine Schuldenkrise wie die jetzige nicht mehr zu bewältigen sein wird. Die Rede ist deshalb am Schluss von einem Framework für künftige Umschuldungen, bei dem alle bilateralen öffentlichen Gläubiger einbezogen und alle Privaten in gleichem Umfang Zugeständnisse machen sollten. Und weil so etwas längst nicht mehr (wie etwa noch in Köln 1999) von den G7 alleine beschlossen werden kann, streckt man dann doch wieder die Hand in Richtung Chinas und der anderen Schwellenländer aus, indem man von einem gemeinsamen Pariser Club / G20 Framework spricht. 

Und das soll auch nicht irgendwann beschlossen werden, sondern in knapp drei Wochen, beim G20-Finanzministertreffen am 14. Oktober.

Am 25. Juni 2020 meldete der Vorsitzende des Pariser Clubs Guillaume Chabert zum Abschluss eines G20-Arbeitsgruppentreffens stolz, dass mittlerweile 41 von 73 Ländern, denen G20 und Pariser Club ein Moratorium angeboten hatten, dieses auch angenommen haben. Der Zuwachs über die bislang von der Weltbank dokumentierten 35 Länder hinaus sei auch dadurch zustande gekommen, dass die Gläubiger eine Einbeziehung des Privatsektors ausdrücklich nicht zur Bedingung für das Moratorium gemacht haben.

Rückblende in den April 2020: Bei der virtuellen Frühjahrstagung von IWF und Weltbank kommen die G20 Finanzminister überein, dass zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen von Covid-19 ärmere Länder zusätzliche Mittel benötigen. Diese lassen sich am besten dadurch mobilisieren, dass man Geld im Lande lässt, welches sich dort bereits befindet. Ein Moratorium aller öffentlichen bilateralen Schulden wird zunächst 77, später nur noch 73 IDA-qualifizierten und am wenigsten entwickelten Ländern angeboten. Der IWF beteiligt sich nicht am Moratorium, setzt aber ein eigenes Entschuldungsprogramm für eine kleinere Gruppe von Ländern um. Die Weltbank, deren Chef das Moratorium lautstark gefordert hatte, beteiligt sich überhaupt nicht.

An private Gläubiger – hauptsächlich Banken und Fonds – appellieren die G20, ebenfalls bis Ende 2020 Zahlungen zu stunden. Das Institute of International Finance (IIF), das Sprachrohr der großen privaten Anleger weltweit, signalisiert guten Willen, kündigt die Erarbeitung eines eigenen Moratoriums-Konzepts an. In der Folge geschieht – nichts. Zur Stunde ist kein einziger Fall bekannt geworden, in dem private Gläubiger eine Stundung ausgesprochen hätten. Im Gegenteil: Immer wieder weisen Banker und Fondsmanager darauf hin, dass ein Moratorium künftige Kreditaufnahmen verteuern könnte. Ratingagenturen lassen sich für die Message einspannen, und auch Finanzminister potenzieller Moratoriums-Kandidaten wiederholen sie, um ihre Ablehnung des Angebots der G20 zu begründen. Bis schließlich auch der Sprecher der öffentlichen Gläubiger, die ja gerade an den Privatsektor appelliert haben, sich zu beteiligen, sich auf diese Logik einlässt. Unmittelbar nach der Frühjahrstagung hatte Guillaume Chabert im Gespräch mit Nichtregierungsorganisationen sich über eine derartige Haltung noch echauffiert.

Öffentliche Haushalte verzichten also auf Forderungen, um ärmere Staaten bei der Eindämmung der Pandemie zu unterstützen, während private Gläubiger weiter kassieren. Mehr noch: Aus vielen Ländern, die auch vor Ausbruch der Pandemie schon am Rande einer Schuldenkrise standen, verbessern sich plötzlich die Rückzahlungsaussichten für private Anleger. Um so etwas zu verhindern, baut der Pariser Club ansonsten in alle seine Umschuldungsvereinbarungen routinemäßig Gleichbehandlungsklauseln ein, welche den Schuldnern verpflichten, von privaten Gläubigern mindestens die gleichen Zugeständnisse zu erwirken, die der Club gewährt hat.

Davon ist nun keine Rede mehr, und wenn es nicht so traurig wäre, könnte man dem IIF zu seiner genialen Propagandaleistung gratulieren. Denn logisch ist der behauptete Zusammenhang zwischen der Wahrnehmung eines angebotenen Moratoriums und einer Verteuerung künftiger Kreditaufnahmen keineswegs: Wenn ceteris paribus existierende Gläubiger Erleichterungen gewähren, verschlechtern sich die Rückzahlungschancen künftiger Investoren selbstverständlich nicht. Im Gegenteil: Sie verbessern sich, wenn auch nur marginal.

Was wäre die Alternative?

Die G20 haben von Anfang an nur für die freiwillige Beteiligung der Privatgläubiger geworben. Dass man sie auch erzwingen könnte, ist nicht erwogen worden. Dabei gäbe es dafür eine Reihe von Möglichkeiten. Zwei wären besonders effizient:

• In Großbritannien gibt es ein „Anti-Geier“-Gesetz welches verhindert, dass private Gläubiger vor britischen Gerichten ihre ursprünglichen Forderungen in voller Höhe durchsetzen, wenn ein beklagtes Land von der britischen Regierung Schuldenerleichterungen im Rahmen der HIPC-Initiative erhalten hat. Da mehr als die Hälfte aller internationalen Kreditverträge unter britischem Recht abgeschlossen werden, ist diese Bestimmung besonders wirksam. Die andere Hälfte ist ganz überwiegend unter New Yorker Recht abgeschlossen. Eine gesetzliche Bestimmung an diesen beiden Standorten, welche Klagen privater Gläubiger gegen Staaten im G20-Moratorium für dessen Dauer unmöglich machen würde, würde eine private Beteiligung elegant erzwingen.
• Den gleichen Effekt könnte eine Resolution des Weltsicherheitsrats haben. Dieser hatte in der Resolution 1483 vom 22. Mai 2003 die Öleinnahmen des Irak nach dem Fall Saddam Husseins „immunisiert“. Das heißt, keiner der Gläubiger der damals über 130 Milliarden US-Dollar Auslandsschulden des Irak konnte diese Einnahmen in einem Mitgliedsland der UNO pfänden lassen. Damit war nicht nur die Grundlage für einen wirtschaftlichen Neuanfang des Landes nach Diktatur und Krieg gelegt. Auch die 2004 folgende, weit reichende Schuldenregelung wurde dadurch erst ermöglicht. Niemand konnte sich auf Kosten aller anderen Gläubiger schnell auszahlen lassen. Da, wie es der UN-Generalsekretär ausgedrückt hat, die Pandemie entweder weltweit oder gar nicht besiegt wird, gibt es ein übergeordnetes Interesse der Weltgemeinschaft daran, dass ärmere Staaten genau dafür auch ihre knappen Ressourcen einsetzen können. Zudem sind alle Vetomächte im Sicherheitsrat, die eine solche Resolution verhindern könnten, gleichzeitig auch Mitglied der G20, das heißt, sie selbst haben zulasten ihrer eigenen Steuerzahler*innen bereits einen Beitrag geleistet.

Deutschland ist zur Zeit übrigens nicht-ständiges Mitglied des Sicherheitsrates und könnte eine entsprechende Initiative leicht einbringen, wenn die Bundesregierung es denn ernst damit meinte, dass nicht die Steuerzahler*innen für die Profite der privaten Anleger zahlen sollen.

Im April 2020 haben die G20 ein Schuldenmoratorium für bis zu 73 Länder beschlossen, um deren Bemühungen um Eindämmung von Covid-19 zu unterstützen. Das war zu der Zeit der richtige Schritt, denn in der unklaren und aufgeregten frühen Pandemie-Phase wäre für noch ambitioniertere Schuldenerleichterungen kaum ein G20-Konsens erreichbar gewesen.

Entscheidend ist indes, ob auch die nächsten Schritte gegangen werden: Umwandlung des vorläufigen Moratoriums in echten Schuldenerlass, Einbeziehung aller Gläubiger, einschließlich der Privaten und der Weltbank, und vor allem die Ausweitung der Länder, denen das Moratorium angeboten wird.

Der Preis für den bei G20 erzielten Konsens war, dass nur die ärmsten Länder (International Development Association (IDA)-qualifizierte und Least Developed Countries (LDC)) einbezogen wurden. Tendenziell waren das kleine und vergleichsweise „billig“ zu entschuldende Länder. Bezeichnenderweise haben bis Mitte Juni nach einer Übersicht der Weltbank von 73 potenziell zu begünstigenden Staaten nur 35 das Moratorium in Anspruch genommen. 

Die G20 gleichen somit dem sprichwörtlichen Besoffenen, der den nächtens verlorenen Hausschlüssel unter der Laterne sucht, weil es dort so schön hell ist, statt dort, wo er ihn verloren hat. Schuldenerlass ist kein Allheilmittel für Entwicklungsfinanzierungs-Probleme, aber er kann beträchtliche Wirkungen entfalten, wenn er dort angewandt wird, wo es auch tatsächlich ein Schuldenproblem gibt. Hätten die G20 statt eines niedrigen pro-Kopf Einkommens die Existenz eines Schuldenproblems zur Zugangsvoraussetzung gemacht, wäre rund die Hälfte der 73 ärmsten Länder gar nicht erst mit der individuell wenig sinnvollen Einladung zu einem Moratorium behelligt worden. Dafür hätten Nicht-IDA- und Nicht-LDC-Länder, denen tatsächlich die fiskalischen Spielräume für die Bekämpfung von Covid-19 fehlen, es in Anspruch nehmen können.

Basierend auf den Ende-2018-Daten, die erlassjahr.de im Schuldenreport 2020 verarbeiten konnte, haben wir 24 Länder außerhalb der begünstigten Gruppe identifiziert, deren Indikatoren nahelegen, dass sie ohne eine substanzielle Schuldenerleichterung nur die Wahl haben werden, Zahlungen in einer ungeordneten Weise einzustellen oder durch Neuverschuldung immer tiefer in die Überschuldung zu geraten. Eine ungeordnete Zahlungseinstellung ist in der Summe stets die teuerste Art, Schuldner-Gläubiger-Beziehungen zu unterbrechen. Zeit zu kaufen, indem ein bereits untragbarer Schuldenstand noch weiter aufgebläht wurde, war die Strategie der Gläubiger zwischen 1982 und 1996. Im Ergebnis bestand dann geschätzt die Hälfte der Streichungen unter der Initiative für hochverschuldete arme Länder (engl. Heavily Indebted Poor Countries Initiative, HIPC) ab 2000 aus „Phantomschulden“, die ohnehin niemals hätten zurückgezahlt werden können.

Fünf der 24 Länder waren beim Ausbruch der Pandemie bereits im Zahlungsausfall: Venezuela, Libanon, Argentinien, Barbados und Ecuador. Andere sind in auffälliger Weise von dem Verkauf weniger Rohstoffe oder von Hartwährungseinnahmen durch den Tourismus abhängig.

Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, ein umfassendes Moratoriumsangebot auszusprechen (etwa an alle Nicht-OECD-Länder). Die Erfahrung mit dem bereits angebotenen Moratorium zeigt ja gerade, dass Länder sehr wohl selbst entscheiden können, ob sie das Angebot für vorteilhaft halten oder nicht. Es ist vorstellbar, dass mit ähnlichen Gründen selbst einige aus dem Kreis der 24 es nicht in Anspruch nehmen würden (Vietnam, Uruguay, Albanien z.B.), während man gleichzeitig dort, wo andernfalls soziale und politische Katastrophen drohen würden, die notwendige Atempause für eine gründliche Neubewertung von Schuldentragfähigkeit geschaffen hätte.

Eine weitere (wenngleich weniger ambitionierte) Option könnte ein spezielles Moratoriums-/Umschuldungsangebot an Länder sein, welche zusätzlich zur Corona-bedingten Rezession Opfer von unverschuldeten externen Schocks wie Naturkatastrophen werden. Wir haben das im letzten Jahr für die Hurrikan-bedrohten Länder der Ostkaribik beispielhaft durchgespielt. 

Der Internationale Währungsfonds IWF hat am Freitag Schuldenerlasse für ärmere Länder angekündigt. Das Instrument mit dem er dies tun will, ist der Treuhandfonds Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT). Dieser übernimmt gegebenenfalls anstelle der Schuldnerländer die fälligen Zahlungen an den IWF. erlassjahr.de begrüßt, dass dadurch weitere Mittel für die Bekämpfung der Corona-Pandemie in ärmeren Ländern bereitgestellt werden. Allerdings lohnt es sich an die auf den ersten Blick großzügige Geste drei Fragen zu stellen:

1. Wer bezahlt den Schuldenerlass? Bereits am Mittwoch hatte die Direktorin des IWF Kristalina Georgieva zusammen mit David Malpass, dem Präsidenten der Weltbank, die Regierungen der reichen Länder aufgerufen, ärmeren Ländern ein Schuldenmoratorium zu gewähren. Nun scheinen die mächtigen Institutionen auch ins eigene Portemonnaie zu greifen. Nur: Es ist gar nicht ihr Portemonnaie. Die CCRT verfügt im Moment aus früheren Zusagen nur über bescheidene 200 Millionen US-Dollar. Großbritannien hat bereits weitere 183 Millionen US-Dollar bereitgestellt. Japan und China sollen ebenfalls Zusagen gemacht haben. Der IWF erwartet nun, dass andere Länder ebenfalls Beiträge leisten, bis die angepeilte Milliarde zusammengekommen ist. Beiträge für solche Sonderfonds des IWF für ärmere Länder kamen bisher stets aus den Entwicklungshilfehaushalten der reichen IWF-Mitglieder und sind mithin Mittel, die ansonsten in die Entwicklungszusammenarbeit fließen würden. So gesehen bezahlt der ärmere Teil der Welt seine Entschuldung selbst. Das bedeutet nicht, dass der Erlass von Schulden beim IWF nicht sinnvoll ist. Nur von Großzügigkeit sollte man an der Stelle nicht sprechen – jedenfalls nicht im IWF.
2. Welche Länder können profitieren? Sehr präzise hat der IWF noch nicht erklärt, wer in den Genuss CCRT-finanzierter Schuldenerleichterungen kommen soll. Die Presseerklärung spricht von Ländern mit einem Pro-Kopf-Einkommen unter der Obergrenze für konzessionäre Finanzierungen. Damit kann die aktuelle Obergrenze für die Länder gemeint sein, die von der Weltbank ausschließlich zinsgünstige Kredite der International Development Association (IDA) bekommen. Diese liegt aktuell bei 1.145 US-Dollar. Damit würden nur relativ kleine Länder mit eher geringen Schulden Erleichterungen erhalten. Bezieht man hingegen auch Länder mit ein, die sowohl von der IDA als auch der eigentlichen Weltbank Kredite bekommen können, würde das 17 weitere Länder einschließen, darunter solche, die größere Beträge beim IWF ausstehen haben und für die regionale Pandemie-Bekämpfung eine große Bedeutung haben. Zu ihren gehören zum Beispiel Pakistan, Kamerun, Nigeria und Kenia.
3. Wie „betroffen“ muss ein Land sein? Die CCRT entstand 2010 als Reaktion des IWF auf das Erdbeben in Haiti. 2015 wurde sie ausgeweitet, um Schuldenerlasse zugunsten der von Ebola betroffenen Länder in Westafrika zu ermöglichen. Um sich zu qualifizieren, musste ein Land damals 25 Prozent seiner produktiven Kapazitäten durch Ebola verloren oder Gesamtschäden in Höhe von 100 Prozent seiner jährlichen Wirtschaftsleistung erlitten haben. Wie auch immer der IWF die 25 Prozent berechnete: Guinea, Liberia und Sierra Leone konnten sich qualifizieren und unter anderem mit den so frei gewordenen Mitteln die Seuche erfolgreich eindämmen. Als allerdings im darauffolgenden Jahr Nepal Opfer eines schweren Erdbebens wurde, kam der IWF zu dem Ergebnis, dass die Schäden an den produktiven Kapazitäten des Landes gerade etwas weniger als 25 Prozent betrugen. Nepal musste weiter an den IWF zahlen. Die CCRT ihrerseits geriet in Vergessenheit bis jetzt erneut die Furcht aufkam, eine Pandemie könne sich in Afrika ungehindert verbreiten und dann womöglich ihren Weg (zurück) in die einflussreichen Mitgliedsländer des IWF finden. Sehr pragmatisch taucht die Bedingung eines erlittenen Mindestschadens im Zusammenhang mit der für Corona ausgeweiteten CCRT nun gar nicht mehr auf. Wenn man Seuchenprävention finanzieren will, würde die ohnehin keinen Sinn ergeben.

Es ist natürlich zu begrüßen, dass der IWF im Interesse der Bekämpfung von Corona auf eigene Forderungen verzichten will. Für ihn selbst ist diese Maßnahme allerdings komplett kostenlos. Das war anders, als er das letzte Mal im Rahmen einer großen Schuldenerlassinitiative auf eigene Forderungen verzichtet hat. Damals trug er unter anderem über Goldverkäufe zumindest einen Teil der Kosten selbst. Auch so kann es gehen.

Die Coronakrise wird hierzulande vor allem als ein Phänomen wahrgenommen, das zwar von China ausgegangen ist, nun aber vor allem uns, das heißt Deutschland, die EU, die USA und weitere Industrieländer betrifft. Das ist nicht falsch, aber es verdeckt, dass die einmal ausgebrochene Pandemie in ärmeren Ländern weitaus dramatischere Folgen für Leib und Leben der Betroffenen wie auch für die wirtschaftliche Zukunft der Länder haben kann.

Insbesondere besteht die Gefahr, dass es zu Rückkoppelungseffekten kommt, also eine einmal ausberochene Corona-Epidemie umso dramatischere Folgen für das Leben der Menschen und die Wirtschaftsleistung der ganzen Gesellschaft hat, je ärmer das Land zuvor schon ist. Und umgekehrt eine geschwächte Volkswirtschaft auch weiter an Möglichkeiten verliert, sich der Epidemie mit effektiven gesundheitspolitischen Maßnahmen entgegenzustellen.

EURODAD hat diese Zusammenhänge in mehreren Blog-Beiträgen aufgezeigt. Die wichtigsten Ergebnisse:

Der Schuldendienst ärmerer Länder verschlingt im Durchschnitt mehr Mittel als die Aufwendungen für öffentliche Gesundheit.

Von 76 vom Internationalen Wärungsfonds (IWF) als „Volkswirtschaften mit niedrigem Einkommen“ (Low Income Economies, LIEs) klassifizierten Ländern wenden 46 mehr Mittel für die Bedienung öffentlicher Schulden als für die öffentliche Gesundheitsvorsorge auf. Dabei geht es um Länder, in denen sich – anders als bei uns – allenfalls eine hauchdünne Minderheit auf eine rein private Gesundheitsvorsorge verlassen kann und die Mehrheit auf öffentlich finanzierte Dienstleistungen angewiesen ist. Im Schnitt dieser 46 Länder werden 7,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für die Tilgung und Verzinsung öffentlicher Schulden und nur 1,8 Prozent des BIP für die öffentliche Gesundheitsvorsorge aufgewendet. Die WHO schätzt, dass zur Erreichung des auf Gesundheit bezogenen SDG 3 bis 2030 mindestens 8,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts notwendig sind. Die untenstehende Graphik zeigt, dass die große Mehrheit dieser Länder weit dahinter zurück bleibt: 59 Länder investieren nicht einmal die Hälfte dessen, was in 2030 nötig wäre. Sie zeigt auch, welches Potenzial eine Umschichtung von dem Segment links oben in der Graphik nach rechts unten – also vom Schuldendienstzahlung zu Investitionen in die Gesundheitsvorsorge haben könnte, um das von allen Staaten beschlossene SDG 3 zu erreichen.

Graphik 1: Zinsen und Tilgungen auf die öffentlichen Schulden und Aufwendungen für das öffentliche Gesundheitssystem als Anteil am BIP

Quelle: Eurodad, based on IMF country DSA, World Bank WDI

Die Rezession in China kann ärmere Länder in den Bankrott treiben.

Berechnungen der UNCTAD zur Abhängigkeit von Ländern vom Rohstoffexport unterstreichen die Gefahr, dass der wirtschaftliche Einbruch in China sich auch in eine Insolvenz derjenigen Länder übersetzen wird, die bislang den Rohstoffhunger der „Werkbank der Welt“ gestillt haben. Noch sehr vorläufige Schätzungen gehen davon aus, dass chinesische Importe seit Jahresbeginn um 4 Prozent gegenüber dem Vorjahr zurückgegangen sind. Das klingt noch nicht sehr viel, hat aber wegen der riesigen Nachfrage Chinas schon zu einem durchschnittlichen Preisrückgang für die von China importierten Rohstoffe um rund 30 Prozent geführt. Zusammen kann das Länder, die ohnehin am Rande der Zahlungsfähigkeit stehen, tatsächlich in den Staatsbankrott treiben. Von den 76 LIEs sind mehr als die Hälfte bereits im Zahlungsausfall oder haben ein hohes Risiko es in nächster Zeit zu werden.

Einige Länder sind besonders betroffen.

In den folgenden Ländern besteht ein besonders hohes Risiko, dass Ressourcenabflüsse für den Schuldendienst das Gesundheitssystem der Fähigkeit zu einer angemessenen Antwort auf die Coronakrise berauben (Länder mit bereits registrierten Corona-Fällen kursiv, Stand 18.03.2020):

bereits im Zahlungsausfall: Gambia, Rep. Kongo, Mosambik, São Tomé und Príncipe, Simbabwe, Somalia, Sudan

hohes Überschuldungsrisiko: Afghanistan, Dschibuti, Ghana, KapVerde, Mauretanien, Sambia, Tadschikistan

mittleres Überschuldungsrisiko: Jemen, Kenia, Togo

niedriges Überschuldungsrisiko: Senegal, Tansania.

Afrika könnte sich selbst helfen – mit den nötigen Mitteln.

Anders als die oft hilflosen und zu spät agierenden europäischen Regierungen, haben die Verantwortlichen in zahlreichen afrikanischen Ländern aus den zahlreichen Pandemien des Kontinents gelernt und mit zeitigen und entschlossenen Maßnahmen ihre Länder selbst Corona-frei halten können. Eng werden kann es allerdings, wenn (siehe oben) die finanziellen Mitteln dafür nicht mehr ausreichen. Pakistans Premierminister Imran Khan hat heute als erster Staatschef eines ärmeren Landes über die Medien Schuldenerleichterungen für sein Land, aber auch den Erzrivalen Indien und weitere, unter anderem afrikanische Länder gefordert.

Auf dieses Papier haben wir lange gewartet. 

Am 10. Februar veröffentlichte der IWF eine gemeinsam mit der Weltbank erstellte Analyse zu neuen Überschuldungsrisiken („Debt Vulnerabilities“) in Niedrigeinkommensländern. Die Analyse schließt an das kürzlich veröffentlichte Dokument der Weltbank „NewWaves of Debt Crises“ an, in dem es den Umfang, die Geschwindigkeit und zahlreiche einzelne Merkmale des erneuten Schuldenaufbaus realistisch beschreibt. Es geht aber an einer entscheidenden Stelle über die „New Waves“ hinaus, indem es konstatiert, dass aktuelle Umschuldungsverfahren keine angemessene Antwort auf die sich aufbauenden Krisen mehr darstellen. 

Diese Erkenntnis hat in keinem gemeinsamen Papier mehr gestanden, seit Fonds und Bank 1996 einräumen mussten, dass mit ein paar Laufzeitverlängerungen und Teilerlassen im Pariser Club die „Schuldenkrise der Dritten Welt“ nicht in den Griff zu bekommen war und damit die Grundlage für die spätere HIPC-Initiative schufen. Seither bestimmten drei Theoreme den Diskurs der beiden Institutionen:

• Staatsschuldenkrisen sind – auch, wenn hier und da mal steigende Indikatoren zu beobachten sind – ein Ding der Vergangenheit.
• Sollten sie doch mal auftreten, sind sie mit den neu geschaffenen Collective Action Clauses (CACs) in den Griff zu bekommen.
• Sollten sie doch nicht in den Griff zu bekommen sein, dann liegt die Schuld dafür in dem unzulänglichen Schuldenmanagement der kreditnehmenden Länder.

Die ersten beiden Lebenslügen tauchen in dem gemeinsamen Papier überhaupt nicht mehr auf. Die dritte eher ins Positive gewandelt, indem die Fortschritte vieler Länder in der Organisation ihrer Debt Management Offices gewürdigt werden (Pts. 25ff).

Anders als früher stehlen die Autor*innen sich aber nicht mehr aus der Erkenntnis, dass es aktuell keine funktionierenden Verfahren zum Umgang mit der nächsten Krise gibt. Im Gegenteil: Pt. 33 bilanziert die Defizite, denen sich jede neue Umschuldung gegenüber sehen wird: 

• Der Pariser Club hat seit 2015 keine Rolle bei irgendwelchen Umschuldungen mehr gespielt und hält auch nur noch einen kleinen Teil der relevanten Forderungen. Als Akteur ist er nahezu irrelevant.
• Zwar enthalten 87 Prozent aller von Niedrigeinkommensländern ausgegeben Staatsanleihen inzwischen CACs, aber Anleihen insgesamt speilen als Forderungskategorie nur eine untergeordnete Rolle.
• Da, wo über mehrere Anlageklassen hinweg zuletzt Umschuldungen stattfanden, waren diese langwierig, unvollständig und intransparent.

Konsequenterweise bilanziert das Papier (Pt. 40): „Die existierenden Entschuldungsverfahren erscheinen als beängstigend unzulänglich. (…) Es braucht eine Überarbeitung der gesamten Architektur von Staatsschuldenrestrukturierungen.“ (Übersetzung JK) 

Wenn dieser Reformimpuls innerhalb des IWF nicht wieder eingefangen wird, wie der Vorschlag eines Sovereign Debt Workout Mechanimsm von 2001 oder der kurzlebige „Washingtoner Frühling“ von 2013, der den Abwehr-Impulsen der Europäer in der Griechenlandkrise zum Opfer fiel, kann dieses Papier der entscheidende Anstoß für die von erlassjahr.de und vielen Bewegungen rund um den Globus geforderte Schaffung rechtsstaatlicher und effizienter Entschuldungsverfahren werden. Wenn …

Neben seiner Kernaussage enthält das Papier überdies eine ganze Reihe interessanter Details zum Aufbau der nächsten Schuldenkrise, die eine Lektüre lohnen, darunter:

• Die bedenklichen Auswirkungen der für Niedrigeinkommensländer anhaltend hohen und jetzt wieder steigenden Zinsen, die für die Untergruppe der Frontier Economies jetzt schon höher sind als vor der HIPC-Entschuldung (Box 1).
• Die Gefahr durch Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPPs), die zusammen mit anderen „impliziten Zahlungsverpflichtungen“ zu den Haupttriebkräften des erneuten Schuldenaufbaus gehören (Pt.10).
• Die Laufzeiten der Kreditaufnahmen und Anleiheverkäufe von Niedrigeinkommensländern werden tendenziell immer kürzer, so dass das Risiko von Staatspleiten steigt, wenn Länder existierende Tilgungen nicht mehr am Kapitalmarkt refinanzieren können („Roll-over Risk“) (Pt. 15).