Autor: Jürgen Kaiser

Auf dieses Papier haben wir lange gewartet. 

Am 10. Februar veröffentlichte der IWF eine gemeinsam mit der Weltbank erstellte Analyse zu neuen Überschuldungsrisiken („Debt Vulnerabilities“) in Niedrigeinkommensländern. Die Analyse schließt an das kürzlich veröffentlichte Dokument der Weltbank „NewWaves of Debt Crises“ an, in dem es den Umfang, die Geschwindigkeit und zahlreiche einzelne Merkmale des erneuten Schuldenaufbaus realistisch beschreibt. Es geht aber an einer entscheidenden Stelle über die „New Waves“ hinaus, indem es konstatiert, dass aktuelle Umschuldungsverfahren keine angemessene Antwort auf die sich aufbauenden Krisen mehr darstellen. 

Diese Erkenntnis hat in keinem gemeinsamen Papier mehr gestanden, seit Fonds und Bank 1996 einräumen mussten, dass mit ein paar Laufzeitverlängerungen und Teilerlassen im Pariser Club die „Schuldenkrise der Dritten Welt“ nicht in den Griff zu bekommen war und damit die Grundlage für die spätere HIPC-Initiative schufen. Seither bestimmten drei Theoreme den Diskurs der beiden Institutionen:

• Staatsschuldenkrisen sind – auch, wenn hier und da mal steigende Indikatoren zu beobachten sind – ein Ding der Vergangenheit.
• Sollten sie doch mal auftreten, sind sie mit den neu geschaffenen Collective Action Clauses (CACs) in den Griff zu bekommen.
• Sollten sie doch nicht in den Griff zu bekommen sein, dann liegt die Schuld dafür in dem unzulänglichen Schuldenmanagement der kreditnehmenden Länder.

Die ersten beiden Lebenslügen tauchen in dem gemeinsamen Papier überhaupt nicht mehr auf. Die dritte eher ins Positive gewandelt, indem die Fortschritte vieler Länder in der Organisation ihrer Debt Management Offices gewürdigt werden (Pts. 25ff).

Anders als früher stehlen die Autor*innen sich aber nicht mehr aus der Erkenntnis, dass es aktuell keine funktionierenden Verfahren zum Umgang mit der nächsten Krise gibt. Im Gegenteil: Pt. 33 bilanziert die Defizite, denen sich jede neue Umschuldung gegenüber sehen wird: 

• Der Pariser Club hat seit 2015 keine Rolle bei irgendwelchen Umschuldungen mehr gespielt und hält auch nur noch einen kleinen Teil der relevanten Forderungen. Als Akteur ist er nahezu irrelevant.
• Zwar enthalten 87 Prozent aller von Niedrigeinkommensländern ausgegeben Staatsanleihen inzwischen CACs, aber Anleihen insgesamt speilen als Forderungskategorie nur eine untergeordnete Rolle.
• Da, wo über mehrere Anlageklassen hinweg zuletzt Umschuldungen stattfanden, waren diese langwierig, unvollständig und intransparent.

Konsequenterweise bilanziert das Papier (Pt. 40): „Die existierenden Entschuldungsverfahren erscheinen als beängstigend unzulänglich. (…) Es braucht eine Überarbeitung der gesamten Architektur von Staatsschuldenrestrukturierungen.“ (Übersetzung JK) 

Wenn dieser Reformimpuls innerhalb des IWF nicht wieder eingefangen wird, wie der Vorschlag eines Sovereign Debt Workout Mechanimsm von 2001 oder der kurzlebige „Washingtoner Frühling“ von 2013, der den Abwehr-Impulsen der Europäer in der Griechenlandkrise zum Opfer fiel, kann dieses Papier der entscheidende Anstoß für die von erlassjahr.de und vielen Bewegungen rund um den Globus geforderte Schaffung rechtsstaatlicher und effizienter Entschuldungsverfahren werden. Wenn …

Neben seiner Kernaussage enthält das Papier überdies eine ganze Reihe interessanter Details zum Aufbau der nächsten Schuldenkrise, die eine Lektüre lohnen, darunter:

• Die bedenklichen Auswirkungen der für Niedrigeinkommensländer anhaltend hohen und jetzt wieder steigenden Zinsen, die für die Untergruppe der Frontier Economies jetzt schon höher sind als vor der HIPC-Entschuldung (Box 1).
• Die Gefahr durch Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPPs), die zusammen mit anderen „impliziten Zahlungsverpflichtungen“ zu den Haupttriebkräften des erneuten Schuldenaufbaus gehören (Pt.10).
• Die Laufzeiten der Kreditaufnahmen und Anleiheverkäufe von Niedrigeinkommensländern werden tendenziell immer kürzer, so dass das Risiko von Staatspleiten steigt, wenn Länder existierende Tilgungen nicht mehr am Kapitalmarkt refinanzieren können („Roll-over Risk“) (Pt. 15).

In den Chor derjenigen, die wie erlassjahr.de vor einer dramatischen nächsten Schuldenkrise warnen, hat sich nach dem IWF nun auch die Weltbank eingereiht. Sie analysiert den rasanten Aufbau von öffentlichen und Auslandsschulden in Entwicklungs- und Schwellenländern in einer voluminösen und teilweise recht langatmigen Studie unter dem Titel „Global Waves of Debt“. Das Papier hat in den Medien beträchtliches Echo gefunden, im deutschsprachigen Raum unter anderem mit einer ausführlichen Besprechung in der NZZ.

Nützlich an der Studie und über die Arbeiten beim IWF oder von erlassjahr.de hinausgehend ist die Interpretation des aktuellen Aufbaus von Überschuldung als „Welle“, genauer gesagt als bereits vierte derartige Welle seit der „Schuldenkrise der Dritten Welt“ in den siebziger und achtziger Jahre, der Ostasienkrise Ende der neunziger und den Schwellenländerkrisen rund um die globale Finanzkrise 2008. Das Besondere und besonders Besorgniserregende an der aktuellen Krise ist nicht nur, dass der Schuldenaufbau schneller erfolgt und größere Ausmaße annimmt als je zuvor. Die Weltbank-Autor/innen stellen auch drei qualitative Unterschiede zu den drei vorangegangenen Wellen fest, die wir selbst und andere so bislang noch nicht herausgearbeitet hatten:

• Während die vorherigen drei Wellen einen regionalen Fokus hatten, ist die aktuelle Welle global; sie trifft Staaten auf allen Erdteilen.
• Der Schuldenaufbau erfolgt  – wiederum anderes als die drei Male vorher – sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor. Sowohl öffentliche Haushalte als auch private Banken und Unternehmen werden von Insolvenz bedroht.
• Der Anteil konzessionärer Kreditvergaben geht auf breiter Front zurück; selbst Länder mit niedrigem Einkommen sind in wachsendem Umfang zu Marktkonditionen, d.h. hohen Zinssätzen und kurzen Laufzeiten verschuldet.

So gesehen ist die Studie ein (weiterer) willkommener Weckruf an die politisch Verantwortlichen nicht einfach in die nächste Schuldenkrise zu schlafwandeln.

Was sie nicht enthält, ist irgendein innovativer Gedanke, wie mit der nächsten Krise denn besser umgegangen werden könnte als beim letzten Mal. Zwar wird das unzureichende Tempo der seinerzeitigen HIPC-Entschuldung für die ärmsten Länder vereinzelt kritisiert, und im Zusammenhang mit der Krise in Argentinien, der Türkei und Russland taucht auch mal der Begriff „Innovation“ im Zusammenhang mit der Krisenbewältigung auf. Was damit gemeint sein könnte, erfährt der Leser allerdings nicht.

Stattdessen wird implizit und explizit der Mythos gepflegt, die gerade in ihrer Dramatik treffend beschriebene Krise lasse sich durch etwas mehr Transparenz, verantwortungsvollere Kreditvergabe hier oder dort und ein besseres Schuldenmanagement in den Finanzministerien doch noch verhindern. Das hat teilweise schon realsatirischen Charakter, wenn seitenlang erklärt wird, dass es besser ist, wenn aufgenommene Kredite nicht vergeudet, sondern produktiv investiert werden.

Erfreulicherweise ist der IWF an diesem Punkt deutlich weiter: Auf der anderen Seite der 19. Straße in Washington wird an einem Papier zu Innovationen bei der Krisenbewältigung gearbeitet, welches rund um die gemeinsame Frühjahrstagung im April im IWF-Vorstand diskutiert werden soll. Anders als im Weltbank-Papier lassen erste Eindrücke von den Überlegungen des Fonds-Stabs erwarten, dass man sich dort dem in den letzten Jahren gepflegten Dogma, nur über Prävention nie aber über bessere Umschuldungsverfahren zu reden, nicht länger verpflichtet fühlt.

Am 10. Oktober wurde im „Zweiten Komitee“ der UN-Vollversammlung über die alljährliche Resolution der Weltgemeinschaft zu globalen Schuldenproblemen diskutiert. Zwei Statements stachen aus der ansonsten eher routiniert ablaufenden sich, alljährlich wiederholenden Beratung hervor: 

Der Delegierte Malawis, Dr. Perks Clemency Ligoya, erinnerte im Namen der G77, also aller Entwicklungs- und Schwellenländer, angesichts der global steigenden Schuldenindikatoren daran, dass es im globalen Schuldenmanagement nach wie vor eine entscheidende Leerstelle gibt:

„Es ist besorgniserregend, dass es immer noch kein internationales Insolvenzverfahren für Staaten gibt. Die UN-Vollversammlung sollte das Thema dringend auf die Agenda nehmen.“

Noch deutlicher wurde sein Kollege Courtenay Rattray, der als Delegierter Jamaikas für die karibische Staatengemeinschaft CARICOM sprach:

„Ich war 2015 dabei, als wir versucht haben, ein Insolvenzverfahren für Staaten zu schaffen. Damals hat es nicht geklappt, aber vielleicht ist es jetzt an der Zeit das Thema wieder aufzunehmen. Damals haben wir stattdessen 9 Prinzipien für den Umgang mit überschuldeten Staaten verabschiedet und auch die UNCTAD hat eigene Prinzipien für verantwortliche Kreditvergabe und -aufnahme. Ich glaube allerdings, dass die drohende Krise eines strukturierteren Lösungsansatzes bedarf.“

Konsequenterweise schlugen die G77 daraufhin die Arbeit an einem solchen Staatsninsolvenzverfahren im Rahmen der Weltorganisation als Bestandteil der diesjährigen Resolution vor. erlassjahr.de und viele andere NROs und Netzwerke weltweit haben diesen Resolutionsentwurf unterstützt und das ihren jeweils eigenen Delegationen in New York auch mitgeteilt. Eine Antwort haben wir nicht bekommen. Schlimmer aber: Die EU und der andere große Block der Industrieländer JUSCANNZ (Japan, USA, Kanada, Australien, Norwegen, Neuseeland) haben den Vorstoss der G77 blockiert und letztlich verhindert. Da solche Resolutionen nach dem informellen Procedere der UNO nicht mit Mehrheiten, sondern stets im Konsens verabschiedet werden, stellen sie immer nur einen kleinsten gemeinsamen Nenner dar und sind entsprechend langweilig.

Dass die EU dabei nicht Kompromisse gesucht und Wege für Innovation offen gehalten hat, macht die freundlichen Worte in Richtung auf globale Reformen, die wir traditionell aus dem BMZ und zuletzt auch beim China/Asien-Seminar in Berlin von der Leitung des BMF gehört haben, besonders unglaubwürdig. 

Am kommenden Sontag, dem 7. Juli wählen die Griech/innen ein neues Parlament. Alles deutet darauf hin, dass das Linksbündnis Syriza die Mehrheit an die konservative Nea Demokratia verlieren wird. Die vier Jahre seit Syrizas triumphalem Wahlsieg gehören sicher zu den bewegtesten in der neueren griechischen Geschichte. Auch aus der Sicht der weltweiten Entschuldungsbewegung hat mit Recht kaum ein Land so viel Aufmerksamkeit gefunden, wie das EU-Mitglied seit seiner faktischen Staateninsolvenz im Jahr 2010.

Im März dieses Jahres hat Griechenland formell das mit der Troika aus Internationalem Währungsfonds, Europäischer Zentralbank und Europäischer Kommission vereinbarte Programm verlassen und sich erstmals wieder am Kapitalmarkt das Geld borgen können, das es zur Erfüllung seiner staatlichen Aufgaben und zur Bedienung seiner inländischen und ausländischen Schulden benötigt. Mit 3,9 Prozent musste es zunächst einen für europäische Verhältnisse hohen Zinssatz bezahlen. Dieser ist seither aber deutlich gefallen, so dass Griechenland inzwischen fast wieder wie ein normaler Kreditnehmer agieren kann.

Hat sich somit die Aussage der Troika bewahrheitet, dass Griechenland die (selbstverschuldete) Katastrophe halt durchstehen müsse, um dann am Ende (also jetzt) wie Phönix aus der Asche zu steigen? Mit der von Schäuble, Draghi und Co nach dem Wahlsieg der Syriza ausgesprochenen Drohung, die griechische Wirtschaft lieber zu ruinieren, als einen selbstbestimmten Ausweg aus der Überschuldung zuzulassen, war es schon im Laufe des Jahres 2015 gelungen, die gerade erst durch ein Referendum gestärkte Linksregierung zur Kapitulation zu zwingen. Seitdem setzte die Regierung des Ministerpräsidenten Tsipras folgsam um, was Brüssel, Frankfurt und Washington forderten.

Die wiedergewonnene Kapitalmarktfähigkeit Griechenlands ist sicherlich ein Erfolg der von außen diktierten Politik des Landes. Allerdings ist die Behauptung, die durchlittene Austerität, die zum Beispiel die Jugendarbeitslosigkeit immer noch auf Rekordniveau hält, sei für diesen Erfolg verantwortlich, nur zum Teil richtig. Mindestens so wichtig ist, dass die Zinsen in Europa weiterhin extrem niedrig sind und die Anleger sich deshalb auf alles stürzen, was Renditen jenseits der Inflationsrate verspricht. Dass Griechenland trotz der teuer bezahlten Haushaltskonsolidierung in neue Schwierigkeiten geraten wird, wenn diese günstigen Umstände nicht mehr da sind, hat auch der IWF in seiner Risikoanalyse des Landes betont.

Schließlich sind die Schulden des Landes keineswegs zurückgegangen. Die Schuldenerleichterungen von 2012 und in kleinerem Umfang danach haben die Schulden im Verhältnis zur Wirtschaftsleitung nicht einmal stabilisiert. Lagen sie zwischen 2008 und 2016 im Durchschnitt bei 160 Prozent, sind sie bis Ende 2018 nochmals auf 183,3 Prozent angestiegen. Erst danach sollen sie dank der anhaltenden Austerität kontinuierlich fallen. Da sieht die IWF-Projektion für Griechenland nicht anderes aus als die Klassiker unter den Vorhersagen des Fonds für arme afrikanische Länder: Anhaltender Anstieg der Schuldenindikatoren bis genau zu dem Moment, in dem die harten Fakten in die Vorhersagen übergehen. Danach wird dank der minutiösen Befolgung der IWF-Vorgaben alles gut. In der langen schmerzhaften Geschichte der so genannten „Schuldenkrise der Dritten Welt“ ist das praktisch nirgendwo jemals so eingetreten.

Die zu Beginn dieses Jahres von der Syriza hektisch ergriffenen Maßnahmen zur Stärkung der Binnennachfrage und zur Besserstellung der armen Griech/innen (Rentenerhöhung, vergünstigte Schuldentilgung) reichen nicht aus, um das zu schaffen, was unter weniger widrigen Umständen die Linksregierung in Portugal geschafft hat: durch eine gezielte Stärkung der Binnenökonomie das relative Gewicht der Schulden bei gleichbleibender absoluter Höhe langsam in ungefährlichere Gefilde abzusenken. Viel spricht dafür, dass eine solche „antizyklische“ Entwicklung zu verhindern auch Teil der Vergeltungsstrategie der europäischen Institutionen für die Unbotmäßigkeit der frühen Syriza-Phase gewesen ist. Mit einer nach dem nächsten Sonntag amtierenden ND-Regierung wird es die grundsätzlichen Infragestellungen der liberalen Glaubenssätze, mit denen Varoufakis & Co die internationalen Institutionen 2015 gepiesackt haben, sicher nicht mehr geben.

Wer mit dieser Perspektive jetzt auf Griechenland schaut, der sollte zwei Entwicklungen nicht aus dem Blick verlieren, die weit über den unmittelbaren griechischen Fall hinaus von Bedeutung sind:

Die Europäer haben mit ihrer Weigerung, die europäischen Privatbanken die Folgen ihrer leichtsinnigen Kreditvergabe an Griechenland tragen zu lassen, die Tür zur europäischen Staatenfinanzierung für Investoren aus anderen Teilen der Welt geöffnet. Dass eine chinesische Firma inzwischen den Hafen von Piräus betreibt und Griechenland auch formell zum Mitglied der „Neuen Seidenstraße“ geworden ist, ist nur der sichtbarste Ausdruck davon. Das europäische Lamento darüber, dass jemand von außen nun womöglich in einem europäischen Land strategische Interessen verfolgt, dem man vorher selbst die Atemluft abgedreht hat, um die Profite der eigenen Banken zu retten, ist an Dummheit kaum zu übertreffen.

Auch der IWF ist nicht ohne Kratzer und Schrammen aus der Griechenland-Krise hervor gegangen. Auf ihrem Höhepunkt weigerte er sich kurzzeitig, sich an der Griechenland Rettung zu beteiligen, weil seine Analysen keineswegs erkennen ließen, dass Griechenland mit dem frischen Geld aus Washington mittelfristig wieder ein tragfähiges Verschuldungsniveau erreichen würde. Genau das aber forderten die Regularien des Fonds. Auf Druck von Kanzlerin Merkel und Finanzminister Schäuble musste der IWF darauf hin sein Grundgesetz, die Articles of Agreement, so ergänzen, dass eine IWF-Finanzierung dann trotzdem möglich sei, wenn ohne diese der Weltwirtschaft eine „systemische Ansteckung“ drohe. Lateinamerikanische, afrikanische und asiatische IWF-Mitglieder, die stets die volle Härte der jeweiligen IWF-Konditionalitäten getroffen hatte, protestierten heftig, und schon gut ein Jahr später – als die Griechenland-Finanzierung längst über die Bühne gegangen war, wurde die Systemic Exemption stillschweigend wieder abgeschafft. Seither bemüht sich der IWF, sich mit der Forderung nach weiteren Schuldenerleichterungen für Griechenland ausdrücklich gegen die europäischen Interessen zu positionieren. Durchgekommen ist er damit indes nicht, wie schon die Weigerung der Europäer, die zugesagte Rückzahlung der EZB-Gewinne aus dem Kauf griechischer Anleihen nach Athen wie versprochen umzusetzen, zeigt. Und die starke Botschaft, dass, wenn es hart auf hart kommt, einige IWF-Mitglieder etwas gleicher sind als alle anderen, lässt sich ohnehin nicht wieder einfangen.

Eigentlich begann die Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)-Initiative natürlich nicht am 19. Juni 1999, sondern drei Jahre zuvor. Trotzdem ist der Tag der Menschenkette der damaligen weltweiten Erlaßjahr2000-Kampagne um den G8-Gipfel in der Kölner Innenstadt ein Meilenstein in der Entschuldungsgeschichte der ärmsten Länder. Mit der dort erweiterten Initiative wurde der Prozess der Streichung der Schulden bei allen ihren Gläubigern, einschließlich der multilateralen Finanzinstitutionen (IWF, Weltbank, Afrikanische Entwicklungsbank) organisiert. Die teilweise absurden Schuldenhöhen einiger der begünstigten Länder wurden auf tragfähige Größenordnungen reduziert, indem die Schulden schlicht erlassen wurden. 

Heute bewegen sich einige der damals begünstigten Länder langsam, aber stetig wieder auf die damaligen Schuldenhöhen zu und unter vielen Beteiligten wächst die Angst, die „schmerzhafte HIPC-Geschichte“ könne sich wiederholen. Sofern diese Sorge von Gläubigerseite – vor allem den westlichen Regierungen – geäußert wird, ist mit dem Schmerz vor allem (oder ausschließlich) der eigene gemeint. Dass man nämlich zuvor jahrzehntelang blauäugig in den Büchern fortgeschriebene Forderungen an die ärmsten Länder abschreiben musste, statt weiter darauf zu hoffen, dass die längst bankrotten Schuldnerstaaten wunderbarerweise nächstes Jahr zu Geld kommen und einen damit ausbezahlen würden. Nicht gemeint sind dagegen die realen Schmerzen der Menschen in den betroffenen Ländern, die 1999 schon eineinhalb Jahrzehnte vollkommen sinnloser Austerität hinter sich hatten, mit der die Regierungen ihren Völkern auf Druck von IWF und Weltbank den Schuldendienst an die reichen Kreditgeber vom Munde absparten.

Am erschreckendsten ist indes, dass die im IWF, unter Wissenschaftler/innen und natürlich bei Nichtregierungsorganisationen wie erlassjahr.de aufkommende Forderung, dem nächsten Schuldenerlass nicht erst wieder Jahre wirtschaftlicher, sozialer und politischer Verheerung vorausgehen zu lassen, auf einige der gleichen Abwiegel-Argumente trifft wie damals: Staaten könnten gar nicht pleitegehen; wer einen Schuldenerlass in Anspruch nehme, bekomme danach nie wieder einen Kredit und natürlich das unvermeidliche „Multilaterale Schulden sind sakrosankt; werden die gestrichen, bricht zum Schaden der ärmsten Länder umgehend die globale Finanzarchitektur zusammen“. All diesen Mumpitz hat die real existierende HIPC-Initiative  – wenn auch viel langsamer als nötig – überzeugender entlarvt als noch so kluge Argumentationen unserer wissenschaftlichen Unterstützer/innen das je konnten. Seht her: Es ging doch, und nicht wenige der entlasteten Länder haben die Chance auf einen wirtschaftliche Neuanfang überzeugend und zum Nutzen ihrer zuvor verelendeten Bevölkerung auch genutzt.

Was vor und nach dem Juni 1999 genau passiert ist und was daraus für die Diskussionen von heute folgt, haben wir in einer kurzen Studie „20 Jahre nach der Schuldenerlass-Initiative des Kölner-G8-Gipfels – Was wurde aus den HIPC-Ländern“ für die Friedrich-Ebert-Stiftung zusammengestellt.

Zwei Wochen nach der Präsentation des Schuldenreports 2019 hat unsere Weltkarte den Weg in die Vereinten Nationen gefunden – sogar auf Deutsch, obwohl das keine offizielle UN-Sprache ist.

Beim Financing for Development-Forum des Wortschafts- und Sozialrats der UNO (ECOSOC) haben wir zusammen mit Kolleg/innen von Jubilee Caribbean, Jubilee USA, EURODAD und der norwegischen Regierung das Panorama der heraufziehenden nächsten Schuldenkrise ausgebreitet. 

Die englische Version des Schuldenreports liegt für die Delegationen der Regierungen aus der ganzen Welt aus und wird fleißig mitgenommen. Und hoffentlich auch gelesen.

Heute am 18. April geht das Forum zu Ende. Die bereits zuvor erstellte Abschlusserklärung enthält ein paar Stichworte in Richtung auf fairere Lösungen für globale Schuldenkrisen, aber auch in diesem Jahr ist die UNO nicht der Ort, an dem Durchbrüche in dieser Frage erzielt werden. Vielmehr ist sie ein Ort, um gezielte Koalitionen zu bilden und im Blick auf die von Jubilee Caribbean angestrebte regionale Entschuldungsinitiative den Kontakt mit der sehr aktiven UNO-Botschaft von Antigua und Barbuda wieder aufzubauen – und mit Kolleg/innen aus der ganzen Welt nächste Schritte zu planen. Auch wieder bei der UNO natürlich.

Nein es sind nicht die Protagonist/innen der heutigen Debatte „Tackling the Next Sovereign Debt Crisis“ auf dem Bild, sondern nur das NRO-Team, das auf Bitte des IWF die Veranstaltung mit dem Fonds zusammen organisiert und vorbereitet hatte.

IWF-Vize David Lipton für den Fonds diskutierte mit unserem AFRODAD-Kollegen Fanwell Bokosi, dem Finanzminister von Benin, Romuald Wadagni, dem Rechtsanwalt Lee Buchheit und der Cornell-Rechtsprofessorin Odette Lienau über die Gefahr der nächsten Schuldenkrise. Ein mit rund 150 Zuhörer/innen überfülltes IWF-Auditorium zeigte, dass die hier zur Frühjahrstagung versammelten Banker und Regierungen das Thema durchaus ernst nehmen.

Inhaltlich war die Diskussion eher konventionell. Während Fanwell Bokosi alle Register der Reformdebatte zog, war der IWF defensiv wie immer: Sicher sehe man die Krise kommen. Sicher stehe man bereit, Staaten in Schwierigkeiten zu helfen. Aber darüber die Aussagen von Fanwell Bokosi, Odette Lienau und Lee Buchheit, dass mit den Mitteln von gestern die nächste Krise kaum zu bewältigen sei, schwieg sich der IWF vorsichtshalber aus. 

Der Forderung nach einem großen Wurf, einem unabhängigen und unparteiischen Entschuldungsverfahren mit dem Potenzial, die Koordinationsprobleme zwischen Pariser Club, China, weiteren nicht-traditionellen Gläubigern, privaten Banken und einer Vielzahl von Anleihezeichnern zu lösen, traf auf eine Formulierung, die nun wirklich kein Mensch mehr hören kann: Dafür gäbe es „no Appetite“ in der Politik. Abgesehen davon, dass auch auf die HIPC-Entschuldung bis zum letzten Tag vor ihrer Umsetzung seinerzeit niemand wirklich Hunger hatte, zeigt die Formulierung, dass der IWF ganz offenbar mit einigen seiner Mitglieder etwas mehr redet als mit anderen: Es ist noch keine fünf Jahre her, dass die große Mehrheit der Mitglieder des IWF beschlossen hatte, in der UN-Vollversammlung ein Staateninsolvenzverfahren zu schaffen. Appetitlos (besser gesagt: im Hungerstreik) waren nur die gleichen reichen Europäer und Amerikaner, die der IWF auch heute offenbar mit der Weltgemeinschaft als Ganzer verwechselt. 

Gerade geht in Peking der diesjährige China-Afrika-Gipfel zu Ende. Das Treffen zwischen der chinesischen Staatsführung und zahlreichen afrikanischen Regierungschefs stand im Zeichen großzügiger Kreditzusagen der chinesischen Seite an ihre afrikanischen Partner. Ein großer Teil davon wurde im Rahmen der chinesischen Initiative „Neue Seidenstraße“ zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten zugesagt. Die spektakuläre Zahl von 60 Milliarden US-Dollar wurde berichtet. Davon sollen 15 Milliarden US-Dollar als zinsgünstige Kredite und Zuschüsse bereitgestellt werden und neben verschiedenen Sonderfonds noch 20 Milliarden als nicht-konzessionäre Kredite und 5 Milliarden als Exportkredite für den Kauf chinesischer Waren.

Insbesondere die letztgenannten Positionen beunruhigen westliche Kreditgeber in einer Mischung aus Angst um den traditionellen Hinterhof, in dem britische, französische und oft auch deutsche Geld- und politische Ratgeber seit der Kolonialzeit mehr oder weniger exklusiv das wirtschaftliche Sagen hatten, einerseits und einer (berechtigten) Angst, dass das beträchtliche chinesische Engagement Länder in eine neue Schuldenkrise treibt, bei der am Ende alle Gläubiger um ihre Rückzahlungen und Zinsen fürchten müssen andererseits. Das zeigt sich in der FAZ mit der reißerischen Überschrift „China drängt Seidenstraßen-Länder in die Schuldenfalle“ oder durch die 16 überwiegend republikanische Senatoren, die den US-Präsidenten auffordern, den IWF unter Druck zu setzen, damit dieser nicht eines Tages US-Steuergeld dazu verwendet, unverantwortliche chinesische Kreditgeber zu retten. Schließlich verfolgten die Chinesen mit ihren Krediten vor allem geopolitische Ziele. Aus der amerikanischen Hauptstadt, wo man es gewohnt ist, im Interesse der eigenen geopolitischen Interessen dem IWF bei einem nachmittäglichen Spaziergang mal eben die Direktiven des wichtigsten Anteilseigners mitzuteilen, ist das ein Statement mit erheblichem Satire-Potenzial.

Sowohl in dem FAZ-Artikel wie auch von den amerikanischen Senatoren wird Bezug genommen auf eine sehr informative Studie des Center for Global Development (CGD) in Washington. Sie konstatiert für einige der Seidenstraßen-Länder tatsächlich eine gefährliche Zunahme der Verschuldung – aber fast ausschließlich für asiatische Kreditnehmer. In Afrika sieht sie einzig das kleine Dschibuti in der Gefahr, durch die Kreditaufnahme bei China in eine nicht mehr tragfähige Verschuldung zu geraten.

erlassjahr.de war bei seiner letzten Jahrestagung im November 2017 vom IWF gewarnt worden, dass die chinesische Kreditvergabe nach Afrika inzwischen das sechsfache der Neukredite aller traditionellen Industrieländer ausmache. Auf der Grundlage der CGD-Studie haben wir die Forderungsbestände Chinas mit denen des gesamten Pariser Clubs – also den traditionellen Industrieländern – in den möglicherweise überschuldungsgefährdeten Ländern der Neuen Seidenstraße verglichen: Nur in zwei Fällen (neben dem Sonderfall Dschibuti auch in Äthiopien) wird die Größenordnung von 6:1 tatsächlich übertroffen, während zwei knapp darunter liegen (Laos und die Malediven). In den übrigen 16 vom CGD untersuchten Ländern liegt das Verhältnis von chinesischen Kreditvergaben zu denen der Pariser Club-Gäubiger deutlich darunter.

Das CGD hatte eine neue Überschuldungsgefahr in insgesamt acht Ländern auf das Seidenstraßen-Projekt zurückgeführt. In diesen muss zumindest konstatiert werden, dass auch traditionelle bilaterale Gläubiger einen erheblichen Anteil an den sich aufbauenden Schuldenständen haben. Chinesische Forderungen gegenüber den Forderungen aller Mitglieder des Pariser Clubs:

Das bedeutet natürlich nicht, dass auch in diesen und den Ländern mit absolut großen aber relativ gesehen weniger bedeutenden chinesischen Kreditvergaben, keine Risiken bestünden. Indes sollten westliche Beobachter die in hohem Maße liquiden chinesischen Geldgeber, die nun in afrikanische und asiatische Anlagesphären drängen, nicht zum Bösewicht in einer Geschichte hochstilisieren, in der das eigene Kapital weiterhin mitmischt.

Das diesjährigen Financing for Development-Forum im UN-Hauptquartier in New York war für erlassjahr.de eine der seltenen Gelegenheiten, eng mit einigen Regierungen zusammenzuarbeiten: in diesem Fall mit der des ostkaribischen Inselstaates Antigua und Barbuda. Deren UN-Mission, das New Yorker Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung, das neue gegründete Jubilee Caribbean-Netzwerk und wir stellten zusammen den Vorschlag für eine Heavily Indebted Caribbean Countries-Initiative vor. 

Ende Juni beginnt die diesjährige Hurrikan-Saison, und wir wollen, dass, wenn eine oder mehrere der kleinen Inselstaaten ein ähnliches Schicksal erleiden wie im vergangenen Jahr Barbuda oder Dominica, ein sofortiges Schuldenmoratorium erklärt werden kann. In einem Zeitraum von etwa sechs Monaten sollen keinerlei Zahlungen zu leisten sein und ein unparteiisches Umschuldungsverfahren in Gang gebracht werden. Auch einige internationale Organisationen wie das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) unterstützen den Vorschlag, vor allem aber die kanadische Regierung, die als Gastgeberin des diesjährigen G7-Gipfels gute Möglichkeiten hat, eine besondere Initiative in größeren Zusammenhängen zur Sprache zu bringen.

Das Schöne an solchen UN-Foren ist, dass wir solche Vorhaben nicht nur in den geschützten Räumen von Side Events und Fachgesprächen mit internationalen Kolleg/innen diskutieren können, sondern sie auch im Plenum vorstellen. Dann ist man als eine der offiziellen zivilgesellschaftlichen Stimmen des Forums auch schon mal ganz groß im Bild.

Im März 2018 veröffentlichte der Internationale Währungsfonds (IWF) unter dem Titel „Macroeconomic Developments and Prospects in Low Income Developing Countries“ eine ausführliche Analyse der wirtschaftlichen Perspektiven und darin insbesondere der Verschuldungssituation von 59 Entwicklungsländern mit niedrigem Einkommen (Low Income Developing Countries, LIDCs).

Die wichtigsten Erkenntnisse sind:

• Die Schuldenindikatoren einer wachsenden Zahl von Ländern steigen teilweise dramatisch an. In den 59 LIDCs ist das Verhältnis von öffentlichen Schulden zur Wirtschaftsleistung im Mittel um 13,5 Prozentpunkte auf 47 Prozent gestiegen. Das ist deutlich über der untersten Warnmarke für Schuldentragfähigkeit von 40 Prozent.
• Das Risiko von Zahlungsausfällen nimmt demzufolge deutlich zu. Nur noch 20 Prozent der 59 LIDCs haben ein niedriges Überschuldungsrisiko. Die verbliebenen 80 Prozent verteilen sich zu etwa gleichen Teilen auf die Kategorien „mittleres Risiko“ (überschuldungsgefährdet im Fall externer Schocks) und „hohes Risiko“ (unter dem Basisszenario absehbar überschuldet) sowie solchen Ländern, die bereits Zahlungen einstellen mussten („in debt distress“).
• Die Bewältigung der daraus entstehenden Krisen ist durch eine dispersere Gläubigerstruktur als in den den Zeiten, als die Mitglieder des Pariser Clubs sowie Weltbank und IWF die wichtigsten Gläubiger waren, deutlich komplizierter geworden.

Über diese Kernaussagen hinaus liefert das Papier eine Fülle von weiteren Detailanalysen, teilweise bis auf die Ebene einzelner Länder. Die wichtigsten sind:

Es ist wichtig, woher die Hartwährungseinnahmen von ärmeren Ländern kommen. Im Hinblick auf ihre Schuldentragfähigkeit kategorisiert der IWF die Länder in „Rohstoffexporteure“– und darin die Untergruppen „Energieexporteure“ (6) und „andere Rohstoffexporteure“ (20) – und diversifizierte Exporteure (33 Länder). Wenig überraschend stellt der IWF fest, dass Länder mit einer diversifizierten Exportstruktur widerstandsfähiger gegen externe Schocks sind als Länder, die vom Export weniger unverarbeiteter Rohstoffe abhängen. Ansteigende Schuldenindikatoren infolge der Deckung von Leistungsbilanzdefiziten konstatiert der IWF aber in allen Ländergruppen. Gegenüber dem Durchschnitt von 2010 bis 2014 waren im Jahr 2017 die Preise für Energieträger 40 Prozent niedriger und für andere Rohstoffe im Schnitt 16 Prozent. Zwar ist im Laufe des Jahres eine leichte Preiserholung für beide Gruppen festzustellen, aber diese fängt die früheren Rückgänge noch bei weitem nicht auf.

Die Überschuldung wächst trotz einiger positiver weltwirtschaftlicher Entwicklungen. Auf der positiven Seite gibt es für ärmere Länder Rückenwind durch das wieder zunehmende globale Wachstum sowie langsam fallende Aufschläge auf Staatsanleihen, die von ärmeren Ländern ausgegeben werden. Sich zu verschulden wird ärmeren Ländern noch immer tendenziell leichter gemacht.

Es ist wichtig, ob Kredite für investive oder konsumtive Zwecke aufgenommen werden, und der Trend geht in Richtung der letzteren. Hinsichtlich der Kreditaufnahme warnt der IWF vor einem Szenario, bei dem die Kreditaufnahme nicht mehr investiven, sondern konsumtiven Zwecken dient, darunter insbesondere der Finanzierung des laufenden, eigentlich nicht mehr tragbaren Schuldendienstes (S. 22). Ein solches Szenario konstatiert der IWF in insgesamt 24 von 34 Ländern, bei denen sich die Situation der öffentlichen Finanzen verschlechtert hat (S. 20).

Neues Geld kommt aus potenziell problematischen Quellen. Verschuldungskategorien von wachsender Bedeutung sind (Tabelle 4, S. 51)

• Auslandsschulden bei privaten Geldgebern zu (teuren) Marktbedingungen,
• Auslandsschulden bei öffentlichen Gläubigern, die nicht dem Pariser Club der traditionellen (OECD-)Geber angehören,
• Schulden bei heimischen Kreditgebern, vor allem dem nationalen Bankensystem sowie Pensionsfonds.

Die gegenüber früheren Szenarien diversifiziertere Gläubigerstruktur kann im Fall einer notwendigen Umschuldung ein erhebliches Koordinationsproblem darstellen. Der Fonds spricht von einem „Wettlauf um den bevorzugten Gläubigerstatus“ (Race to Seniority) zwischen den verschiedenen Gläubigergruppen (S. 81).

Schocks können von unterschiedlicher Art sein. Auch wenn die Auslöser von Überschuldungskrisen häufig nicht eindimensional, sondern komplex sind, kann der IWF die jeweils entscheidenden Faktoren in folgenden Ländern typenmäßig identifizieren:

• Konfliktländer: Jemen, Burundi, Liberia, Sierra Leone
• Von Ressourcenmissbrauch und Korruption betroffene Länder: Mosambik, Moldau, Gambia
• Länder, die vom Rohstoffpreisverfall besonders betroffen waren: Tschad, Republik Kongo, Niger, Nigeria, Papua-Neuguinea, Sambia

In den übrigen 16 Ländern, die wie die oben Genannten einen Anstieg der Schulden im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung von wenigstes zehn Prozent erlebt haben, identifiziert der IWF anhaltende Haushaltsdefizite als die Hauptursache. Dabei sind Haushaltsdefizite eher Auswirkungen von externen Schocks als diese selbst. Besonders wenn Defizite dauerhaft sind, sind sie eher ein Zeichen dafür, dass das betreffende Land sich bereits in der Schuldenfalle befindet, in der Neukreditaufnahme hauptsächlich zur Finanzierung des laufenden Schuldendienstes dient.

Bitte traut unseren Vorhersagen nicht! Der IWF räumt ein (S. 62), dass er 2013 seinen Projektionen anhaltend hohe Rohstoffpreise zugrunde gelegt und Überschuldungsrisiken entsprechend unterschätzt hat (S. 62). Allerdings ist diese Art von Überoptimismus im Hinblick auf diesen oder andere Parameter absolut nichts Neues: Auch in der so genannten „Schuldenkrise der Dritten Welt“ der achtziger und neunziger Jahre hat der IWF Fehleinschätzungen zur Grundlage seiner Politik gemacht und dies inzwischen eingeräumt.

Von alleine wird der beängstigende Trend nicht verschwinden. Schließlich wirft der IWF auch noch einen Blick auf die absehbare Entwicklung in kritisch verschuldeten Ländern. Die aktuellen Vorhersagen in den jeweiligen Schuldentragfähigkeitsanalysen gehen davon aus, dass 9 der 59 LIDCs aufgrund kluger Politik und günstiger Umstände –also ohne Schuldenerleichterungen – ihre Schulden im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung bis 2021 um wenigstens zehn Prozent reduzieren werden. Allerdings (S. 76) weist der IWF selbst darauf hin, dass die entsprechenden historischen Erfahrungen mit solchen Vorhersage nicht ermutigend sind. Gerade einmal sieben Länder haben es seit 2000 bis heute infolge einer Mischung aus kluger Politik und glücklichen Umständen geschafft, diesen Weg zu gehen.

Bomben im Keller: Öffentlich-Private Partnerschaften. Interessanterweise handelt der IWF Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPPs) im Kontext von Unzulänglichkeiten in der Datenerhebung ab. Die öffentliche Verantwortung für private Finanzierungen im Rahmen von ÖPPs kann in seiner Befürchtung zu „bösen Überraschungen“ (S. 87) führen, obwohl in nur wenigen Ländern der Kapitalstock im Rahmen von ÖPPs mehr als 10 Prozent des BIP ausmacht. Der Trend unter 40 Ländern, die Daten zu ÖPPs ausweisen, ist allerdings von 2000 bis 2014 ein deutlich zunehmender.