Eine Brücke zurück – wie die “Bridge to Climate Action” Gläubigerinteressen stützt

Seit mehr als drei Jahren gibt es das G20 Common Framework, um Umschuldungen in kritisch verschuldeten Ländern zu organisieren. Verhandlungen sind langwierig, die Koordination der verschiedenen Gläubiger ist schwierig, für Schuldnerländer ist das Rahmenwerk bisher nicht besonders attraktiv. Entsprechend machen verschiedene Akteure immer wieder Vorschläge, wie der Ablauf von Umschuldungsverhandlungen verbessert werden kann (siehe auch erlassjahr.de hier). Nun reiht sich ein weiterer Vorschlag ein, der die Verbindung zwischen der Lösung der Schulden- und Klimafinanzierungskrise zieht. In der Studie „A bridge to climate action – A tripartite deal for times of illiquidity“ wird die Gefahr einer „stillen Entwicklungskrise“ betont, ausgelöst durch einen untragbaren Schuldendienst bei gleichzeitig fehlendem Zugang zu Finanzierungen, so dass Regierungen Kürzungen bei Sozialausgaben und Zukunftsinvestitionen vornehmen müssen. Dieser willkommen alarmistische Ton schlägt sich jedoch nicht nieder im dann vorgestellten Vorschlag, wie damit umzugehen sei. Der Vorschlag nährt vielmehr den seit einiger Zeit vorherrschenden Diskurs, dass Schritte zu ambitionierten Schuldenerlassen (noch) nicht nötig seien (siehe unter anderem hier).

Aus Sicht der Autoren der Studie seien die meisten Länder bloß illiquide und nicht insolvent, bräuchten also bloß Überbrückungshilfe, um wachstumsfördernde Investitionen vornehmen und aus ihren Schulden herauswachsen zu können. Sie nehmen dabei vor allem Länder in den Blick, die zwischen 2024 und 2026 hohe Schuldendienstzahlungen leisten müssen.

Der Vorschlag

Für diese Länder wird folgendes vorgesehen:

• Multilaterale Entwicklungsbanken und der Internationale Währungsfonds vergeben umfassende Neukredite an die beteiligten Schuldnerstaaten. Diese Finanzmittel sollen an Strukturauflagen gebunden werden, die anders als sonst in Rettungsprogrammen des IWF nicht auf die Stabilisierung der Zahlungsbilanz ausgerichtet sein sollten, sondern auf nachhaltiges grünes Wachstum. Dafür sollen begünstigte Länder „nationale Anpassungs- und Erholungspläne“ unter Beteiligung von Zivilgesellschaft erarbeiten.
• Schuldnerstaaten verpflichten sich über einen fünfjährigen Programmzeitraum, die Strukturauflagen umzusetzen, damit eingesetzte Mittel auch tatsächlich zu produktivem Wachstum führen.
• Um zu vermeiden, dass die Gelder von IWF und co. lediglich den Schuldendienst an andere Gläubiger aufrechterhalten, sollen anfallende Tilgungszahlungen für die Dauer von 5 Jahren umgeschuldet werden. Zinszahlungen sollen zumindest teilweise geleistet werden. In einem ersten Entwurf war noch geplant, dass ausstehende Schulden zu einer Zinsrate umgeschuldet werden sollen, die nicht höher als die realistische Wachstumsrate der Länder ist. Im Vorschlag mit Stand Februar 2024 ist letzteres verwässert worden.

In einem früheren Entwurf des Vorschlags war noch geplant, dass am Ende des Verfahrens eine endgültige Überprüfung vorgenommen werden soll, ob die Verschuldungssituation tatsächlich tragbar ist. Wäre dem nicht so, dann hätten die Schulden auf ein nachhaltiges Niveau reduziert werden sollen. Dieser Schritt ist in der aktuellsten Version nicht mehr enthalten.

Alter Wein in neuen Schläuchen?

Die Gewährung von Zahlungsverlängerungen, wie es der Vorschlag aussieht, ist das Einzige, auf das sich Gläubiger aktuell in den laufenden Post-Covid-Umschuldungen innerhalb und außerhalb des G20 Common Frameworks bereits einigermaßen einlassen. Allerdings tun sie dies nicht in einer koordinierten und raschen Weise, so dass Schuldnerländer langwierigen Verhandlungen mit ungewissem Ausgang ausgesetzt sind. Hier versucht der Vorschlag anzusetzen und die Gewährung von Zahlungsverlängerungen für die betroffenen Ländern planbarer und schneller über die Bühne zu bekommen, da diese mehr oder weniger automatisch Teil des Programms wären. Wie genau jedoch sichergestellt werden kann, dass sich wirklich alle Gläubiger an der Aussetzung der Tilgungszahlungen beteiligen, wird nicht ausreichend klar. Die Autoren verweisen auf die negative Erfahrung mit der G20 Debt Service Suspension Initiative, der DSSI, bei der sich damals trotz Bitten der öffentlichen Gläubiger private Gläubiger mit fast keinem einzigen Schuldendollar beteiligt haben – sehr zum Leidwesen Chinas. Auch heute bleibt das Problem bestehen: Äthiopien erhielt etwa ein Schuldenmoratorium von seinen öffentlichen Gläubigern, seine Anleihehalter weigerten sich jedoch, ein Moratorium zuzugestehen. Eine zufriedenstellende Antwort darauf, wie in Zukunft die Beteiligung aller Gläubiger, inklusive privater Gläubiger, an einer 5-jährigen Zahlungsaussetzung durchgesetzt werden soll, gibt der Vorschlag nicht.

Wenn Schuldnerländer im G20 Common Framework umschulden, sind Zahlungsverlängerungen das einzige, worauf sich die öffentlichen Gläubiger bislang einigen (und über ihre Gleichbehandlungsklausel auch von anderen Gläubigern verlangen). Das, was im G20 Common Framework aktuell nicht funktioniert – wo also dringender Reformbedarf besteht – ist, Gläubiger zu umfassenden Schuldenstreichungen in den betroffenen Ländern zu bewegen. Hier leistet der Vorschlag keinen Beitrag dazu, wie im Kontext widerstreitender Gläubigerinteressen weitreichendere Schuldenrestrukturierungen durchgesetzt werden können, die über eine kurzfristige Zahlungsverlängerung hinausgehen.

Der Vorschlag sieht hauptsächlich vor, die Beteiligungsbereitschaft aller Gläubiger durch die Aussicht auf Wachstum und damit Rendite in den Schuldnerländern zu erhöhen. Zudem gehen die Autoren davon aus, dass die politische Unterstützung aller Schlüsselakteure (vom Schuldnerland bis hin zu allen relevanten internationalen Finanzinstitutionen und öffentlichen Gläubigern) die nötige Strahlkraft habe, um Beteiligung sicherzustellen. Exakt diese Annahme hatten auch die Architekten des G20 Common Framework im Jahr 2020: Sie gingen davon aus, dass die (umfangreiche) Einbindung des Privatsektors in Umschuldungen im Common Framework viel überzeugender eingefordert werden könnte, wenn alle (wesentlichen) öffentlichen Gläubiger/Akteure politisch hinter dem G20 Common Framework stehen. Die ersten Common Framework-Fälle zeigen, dass diese Annahme naiv war, auch wenn in Sambia der öffentliche Sektor tatsächlich eine Rolle dabei gespielt hat, dass private Gläubiger mehr Erlass zugestehen müssen, als sie zuerst bereit waren zu geben. Die Erfahrung zeigt, dass alleinig die reale Gefahr des Forderungsverlustes der zentrale Anreiz für unkooperative Gläubiger ist, sich (ausreichend) zu beteiligen. Ob ohne jegliche Sanktionsmechanismen eine wirklich vollumfängliche Umschuldung durchgesetzt werden kann, ist fraglich.

Gefahr, dass fehlende Handlungsbereitschaft der Gläubiger weiter gefestigt wird

Nun ist dies nur ein Vorschlag unter vielen. Doch anders als andere Vorschläge trifft dieser auf viel politisches Interesse. Dies liegt auch daran, dass der Vorschlag im Wesentlichen eine Bejahung des Status Quo ist. Er gibt Gläubigern die Möglichkeit, das Muster der Ablehnung von Schuldenstreichungen noch einmal akademisch zu legitimieren und stärker zu standardisieren. Es gibt ihnen die Möglichkeit, zu behaupten, dass sie die Lösung der Schuldenkrise angehen, obwohl sie sie in der Realität nur hinauszögern. Der Vorschlag gibt auch Schuldnerregierungen die Möglichkeit, einfach noch ein paar Jahre lang weiter so zu tun, als gäbe es keine Krise und den Moment der Wahrheit entsprechend hinauszuzögern oder ihren Nachfolgern zu überlassen, während sie in der Zwischenzeit noch mehr Kredite aufnehmen.

Schon immer sind Schuldenrestrukturierungen davon geprägt, dass Gläubiger lieber erstmal darauf hoffen, dass sich Wachstumschancen ergeben, die geringere Zugeständnisse nötig machen würden. Entsprechend war die Antwort auf Schuldenprobleme, ob in den 1990er Jahren oder in der Griechenlandkrise, immer erstmal die Ausweitung zum Beispiel multilateraler Kreditvergabe und Sparmaßnahmen bei gleichzeitig nur sehr zaghaften Umschuldungen. Damit wurden die ursprünglichen Kreditgeber ausgezahlt, während die Schuldenkrise aufrechterhalten wurde. Vergangene Phasen von Überschuldung haben auch gezeigt, dass zaghafte Umschuldungen in dem Bestreben, den Gläubigern so wenig wie möglich weh zu tun, am Ende zu höheren Kosten für alle Beteiligten geführt haben. Empirisch gesehen: Wenn man schon Schulden reduzieren muss, dann muss man es richtig machen. Anstatt den Status Quo und damit die fehlende Akzeptanz umfassender Schuldenstreichungen hinzunehmen, braucht es größere Anstrengungen, um das G20 Common Framework effektiver zu machen. Der Bridge-Vorschlag verringert leider den politischen Druck dafür.