Herr Lindner vorm Schuldenberg: eine Auseinandersetzung mit den Positionen des deutschen Finanzministers

Vom 18. bis zum 20.  Mai 2022 trafen sich die G7-Finanzminister*innen in Bonn/Königswinter. Schon zuvor hatten wir mit der Bundesregierung immer wieder das Gespräch zur globalen Schuldenkrise und zur Notwendigkeit von Reformen im Rahmen der deutschen G7-Präsidentschaft gesucht. Im Rahmen unserer Kampagne „Globale Gerechtigkeit #stattSchuldendienst“ machten wir am 19. Mai mit einem riesigen Schuldenberg auf dem Bonner Marktplatz vor dem Alten Rathaus auf die Schuldenkrise im Globalen Süden aufmerksam. Wie es der Zufall wollte, verließ ein Teil der G7-Finanzminister*innen just an diesem Tag ihr gut abgeschottetes Tagungshaus auf dem Petersberg in Königswinter, um sich im Alten Rathaus ins Goldene Buch der Stadt Bonn einzutragen – und kam dadurch am Schuldenberg vorbei! Herangerufen durch unsere erlassjahr.de-Aktivist*innen, stellte sich Finanzminister Lindner einem Gespräch, das hier auf Video festgehalten ist. Im Folgenden möchten wir auf die wichtigsten Argumente des Finanzministers eingehen.

Der Finanzminister verwies zunächst auf die problematische Rolle Chinas in multilateralen Umschuldungsverhandlungen. Bereits im Vorfeld des G7-Finanzministertreffens hatte Lindner kritisiert, dass China nicht bereit sei, kritisch verschuldeten Staaten Schulden zu erlassen und angekündigt, sich beim Treffen in Bonn dafür einzusetzen, den Druck auf China zu erhöhen. Damit folgte der Finanzminister dem während der bisherigen G7-Präsidentschaft immer wieder vorgebrachten Argument, dass das Verhalten Chinas als größtem Einzelgläubiger von einkommensschwachen Staaten im Globalen Süden das Hauptproblem für eine zeitige Lösung der Schuldenkrise sei.

Lindner: “I remind China of its responsibility”

Auch wir von erlassjahr.de haben uns an verschiedenen Stellen mit der Rolle Chinas kritisch auseinandergesetzt. Die Versteifung auf China als alleinigen Hebel für erfolgreiche Schuldenerlasse verkennt jedoch das eigentliche Problem und dient der Rechtfertigung fehlenden politischen Handelns: So ist China, das ca. 9 Prozent der ausstehenden Forderungen hält, zwar der größte öffentliche Einzelgläubiger von Ländern des Globalen Südens. Doch ca. 60 Prozent der Forderungen gegenüber Niedrig- und Mitteleinkommensländern werden von privaten Gläubigern gehalten, ca. 23 Prozent von multilateralen Gläubigern. Beides Gläubigergruppen, die sich an Schuldenerleichterungen bislang kaum beteiligen und auf die vor allem die G7-Staaten Einfluss ausüben können.

Die Forderung an China, sich kooperativer zu zeigen, wäre auch glaubhafter, wenn die G7-Staaten dort, wo sie Einfluss haben, konkrete Impulse setzen würden. China hatte die Beteiligung aller Gläubiger an Schuldenerleichterungen zuletzt beim UN Financing for Development Forum gefordert. Ein verbindlicher Einbezug privater westlicher Gläubiger würde die Glaubwürdigkeit der westlichen Staaten und die Kooperationsbereitschaft Chinas potenziell erhöhen. Zudem hätten die westlichen Staaten dann auch ein Mittel in der Hand, den Druck auf China zu verstärken. Solange sich die westlichen Staaten jedoch nicht der eigenen Verantwortung stellen, bleibt die Konzentration auf Chinas problematische Rolle lediglich ein Versuch, von der eigenen Verantwortung abzulenken.

Lindner: „Wir brauchen Transparenz“

Wird in der öffentlichen Debatte von Transparenz gesprochen, ist auch hier meist die Offenlegung chinesischer Forderungsbestände gemeint. So formulierte es auch Finanzminister Lindner im Gespräch mit uns. Doch auch in puncto Transparenz haben die G7-Staaten selbst Hausaufgaben zu erledigen. Im Schuldenreport 2022 haben wir gezeigt, dass die von der Weltbank angegebenen öffentlichen deutschen Forderungen fast doppelt so hoch sind wie vom Bundesfinanzministerium berichtet. Diese Dateninkongruenz konnte von der Bundesregierung bisher nicht geklärt werden. Auch hinsichtlich der wichtigsten Gläubigergruppe von Ländern des Globalen Südens, der Anleihehalter, fehlt es an Transparenz. Dadurch ist für gut die Hälfte der ausstehenden Forderungen an öffentliche Schuldner im Globalen Süden nicht systematisch feststellbar, wer diese Forderungen hält. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat 2020 angekündigt, für mehr Transparenz in der internationalen Kreditvergabe zu sorgen, und 2021 erste Schritte dazu unternommen. Problematisch ist jedoch, dass sich die Transparenz-Initiative der OECD auf die freiwilligen Prinzipien des Institute for International Finance (IIF) stützt und private Gläubiger daher nur unverbindlich auffordert, die eigenen Forderungen offenzulegen. Bislang haben gerade einmal zwei Banken Informationen bereitgestellt – sodass es in diesem Bereich, der in der direkten Einflusssphäre der G7 steht, kaum Fortschritte gibt. In ihrem Communiqué bekräftigen die Finanzminister der G7-Staaten nun, dass sie sich weiter für mehr Transparenz auch bei den privaten Gläubigern einsetzen wollen. Konkrete Schritte werden jedoch nicht genannt. Dabei hätten sie bei ihrem Treffen in Bonn/Königswinter ein Zeichen für mehr Transparenz durch regulatorische oder gesetzgeberische Schritte setzen können. Etwa durch die Schaffung eines weltweiten öffentlich einsehbaren Schulden-Registers aller staatlichen Verbindlichkeiten. Gemeinsam mit vielen Partnerorganisationen aus Nord und Süd fordert erlassjahr.de bereits seit vielen Jahren, dass der Eintrag in solch ein Register entscheidend dafür sein sollte, ob Forderungen in Umschuldungsverhandlungen und vor nationalen Gerichten anerkannt werden. Doch auch diesen konkret umsetzbaren Schritt haben die Finanzminister*innen wieder einmal verpasst.

Lindner: „Was die Einbeziehung der Privaten angeht, bin ich ganz bei Ihnen“

Auf dem Bonner Marktplatz bekräftigte Bundesfinanzminister Lindner einmal mehr die klassische Position der FDP: Gewinnmöglichkeiten für private Investoren seien zentral, doch wer im Glücksfall die Gewinne einfahre, müsse im Schadensfall auch haften. Kurz: So wie erlassjahr.de  lehne auch er einen Bailout für private Gläubiger ab.

Bislang wollen öffentliche Gläubiger wie die Bundesregierung die Einbeziehung und damit die Haftung privater Gläubiger über die sogenannte Comparability of Treatment-Klausel in Umschuldungsabkommen im Rahmen des Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI der G20 sicherstellen. Dabei handelt es sich jedoch keinesfalls um ein neuartiges Instrument. Vielmehr wird diese Klausel standardmäßig in öffentlichen Umschuldungsabkommen vereinbart. In der Vergangenheit konnte dadurch jedoch nicht vermieden werden, dass private Gläubiger gegenüber öffentlichen Gläubigern bevorteilt behandelt wurden – sprich: Dass sie durch öffentliche Kreditvergaben und Schuldenerlasse faktisch einen Bailout erhielten. Private Gläubiger profitierten in der Vergangenheit auch davon, dass Schuldenkrisen über Jahre verschleppt wurden. So wurden unausweichliche Schuldenerlasse durch die Vergabe öffentlicher Überbrückungskredite und vor allem durch harte Einsparungen im Schuldnerland über Jahre hinausgezögert. Wenn die Notwendigkeit von Erlassen schlussendlich eingestanden wurde, hatten private Gläubiger sich bereits größtenteils zurückgezogen.

erlassjahr.de hatte – wie auch die Weltbank und IWF-Chefin Kristalina Georgieva – im Vorfeld des Treffens konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um diese Praxis zu beenden. Doch in ihrem Communiqué forderten die G7-Finanzminister*innen private Gläubiger wieder lediglich dazu auf, sich auf freiwilliger Basis zu beteiligen – ohne Verpflichtung, ohne gesetzliche Regelungen. Es reicht daher nicht aus, so wie Finanzminister Lindner es tut, gebetsmühlenartig die notwendige Kopplung von Gewinnchancen mit Haftungsrisiken zu wiederholen. Wer angesichts der historischen Erfahrung keine konkreten Schritte einleitet, private Gläubiger verbindlich zur Beteiligung an Schuldenerlassen zu verpflichten, verletzt dieses liberale Dogma. Vor allem führt die Nicht-Einbeziehung privater Gläubiger aber dazu, dass die Krise verschleppt wird. Leidtragende sind jetzt schon insbesondere vulnerable Bevölkerungsgruppen in den Schuldnerländern, die die Folgen der Überschuldung unmittelbar zu spüren bekommen.

Die Entwicklungsminister*innen der G7, die sich zu gleicher Zeit in Berlin trafen, gingen dann auch einen kleinen Schritt weiter: Sie appellierten in ihrem Communiqué nicht nur an die Privatgläubiger, sondern forderten den IWF und die Weltbank auf, machbare Vorschläge für die bessere Einbeziehung privater Gläubiger zu unterbreiten.

Lindner: „Wenn es gelänge, die Schuldenlast so zu reduzieren, dass Länder wieder in die eigene Entwicklung investieren können, dass sie wieder Zugang zum Kapitalmarkt bekommen, wäre vieles gewonnen.“

Bereits im Vorfeld des G7-Finanzministertreffens hatte Bundesfinanzminister Lindner die Problematik der hohen Schuldenstände vieler Länder im Globalen Süden anerkannt. Es ist durchaus erfreulich, dass er auch im Laufe des Gesprächs mit uns in Bonn die Reduzierung der Schuldenstände als wichtige Voraussetzung dafür ausmachte, dass Länder wieder Zugang zum Kapitalmarkt bekommen. Schließlich hatten insbesondere private Kapitalgeber in den letzten zwei Jahren erfolgreich das Argument ins Feld geführt, dass ein Schuldenerlass den Zugang zum Kapitalmarkt langfristig gefährde. Obwohl dieses Argument weitestgehend haltlos ist, hielt es einige kritisch verschuldete Länder davon ab, Schuldenerleichterungen in Anspruch zu nehmen.

Die Anerkennung, dass bereits hohe Schuldenstände den Zugang zum Kapitalmarkt verbauen und eine Reduzierung der Schuldenlast daher eine wichtige Voraussetzung – und nicht etwa eine Bedrohung – für den Zugang zum Kapitalmarkt zu vernünftigen Konditionen ist, ist daher ein erster wichtiger Schritt, um die Argumentation privater Gläubiger zu widerlegen. Allerdings stimmte Lindner an anderer Stelle im Gespräch in genau diese Argumentation der privaten Gläubiger wieder ein. Zudem blieb unklar, wie sich Lindner eine Reduzierung der Schuldenlast vorstellte.

Lindner sprach davon, über internationale Institutionen einen „Zugang“ zu kritisch verschuldeten Staaten zu finden, um die Schuldenlast zu reduzieren oder sie „beim Kapitaldienst zu unterstützen“. Letzteres hört sich wieder verdächtig nach einem quasi-Bailout privater Gläubiger an, den Herr Lindner zuvor eigentlich explizit abgelehnt hatte.

Über internationale Institutionen einen „Zugang“ zu kritisch verschuldeten Staaten zu bekommen, erinnert wiederum an die Konditionierung des IWF, kritisch verschuldete Staaten zu einem harten Sparkurs im eigenen Land zu verpflichten und dadurch – so zumindest die Hoffnung – die hohe Schuldenbelastung zu reduzieren.

Das ist beides – anders als Lindner es im selben Satz formuliert – nicht „genau das, was wir gesagt haben“. Uns geht es vielmehr darum, Gläubiger bei der Lösung der Schuldenkrise mit in die Verantwortung zu nehmen.

Lindner: „Es gibt Risiken für die globale Finanzstabilität, die damit verbunden wären, wenn man jetzt ‚einfach mal so machen‘ würde“

Im Laufe des Gesprächs verwies Lindner mehrfach auf Risiken für die globale Finanzstabilität, die damit verbunden wären, wenn wir Gläubigerrechte nicht ausreichend respektieren oder private Gläubiger verbindlich zur Beteiligung an Schuldenerlassen verpflichten würden. Einerseits stützt er damit das oben bereits genannte Argument privater Gläubiger, die als Folge von Schuldenerlassen vor einem langfristigen Ausschluss vom Kapitalmarkt warnen. Andererseits zielt der Verweis auf die „globale Finanzstabilität“ über dieses konkrete Argument hinaus und verweist auf die diffuse Gefahr einer globalen Finanzkrise.

Letzteres bleibt notwendigerweise unkonkret. Bei diesem Verweis handelt es sich nicht um ein klares – und damit auch potenziell widerlegbares – Argument, sondern vielmehr um einen Allgemeinplatz, demzufolge strikte Vorgaben allgemein die wirtschaftliche Tätigkeit und das reibungslose Funktionieren des (Finanz)marktes gefährden würden und daher nicht im allgemeinen Interesse liegen könnten. Letztlich seien es also wirtschaftspolitische Sachzwänge, die vermeintlich einfache Lösungen – wie Schuldenerlasse – ausschließen würden. Und darauf solche „Sachzwänge“ zu erkennen, erhebt die FDP einen exklusiven Anspruch. Das wurde im Gespräch mit dem Bundesfinanzminister etwa durch die Wortwahl vermittelt, dass es eben nicht ausreiche, „einfach nur an Humanität anzudocken“ oder „einfach mal so zu machen“, wie es Entschuldungsaktivist*innen seiner Meinung nach wohl tun.

Doch genau das Gegenteil ist richtig: Statt „einfach mal so zu machen“, fordert erlassjahr.de vielmehr seit Jahren, die rechtlichen Rahmenbedingungen für Umschuldungen grundlegend zu verbessern. Nicht zuletzt auch mit dem Ziel, ungeordnete Staatspleiten zu verhindern – ein Risiko für verlässliche Finanzbeziehungen und damit für die internationale Finanzstabilität.

Eine umfassende Beteiligung privater Gläubiger an Schuldenerlassen wurde in der Vergangenheit erst durch eben solche rechtlichen Absicherungen und – im Rahmen der sogenannten Brady-Umschuldungen in den 1990er Jahren – durch massiven Druck der G7-Länder auf private Gläubiger in ihren Hoheitsgebieten erreicht. Keine dieser Maßnahmen führte in der Vergangenheit zur Instabilität der globalen Finanzmärkte. Statt dieses Totschlagargument zu akzeptieren, sollte man sich zudem klar machen, dass für viele Menschen im Globalen Süden die befürchteten negativen Auswirkungen einer vermeintlich eintretenden „Finanzkrise“ schon jetzt Realität sind und dass die Interessen der (Finanz)-Wirtschaft daher keinesfalls deckungsgleich mit den Bedürfnissen des Großteils der Weltbevölkerung sind.

Fazit

Anstatt das Treffen für Reformen im eigenen Verantwortungsbereich zu nutzen, haben die G7-Finanzminister*innen die Verantwortung wieder einmal vor allem auf China abgewälzt. Unter dem Deckmantel der fehlenden Kooperationsbereitschaft Chinas und vermeintlich drohender globaler Finanzmarktrisiken schützt der Bundesfinanzminister damit die Interessen von Anlegern auf risikofreie Anlagen bzw. auf Gewinnmöglichkeiten ohne Haftung. Tatsächlich ist es jedoch gerade der unbedingte Schutz von privaten Gläubigerrechten, der soziale Spannungen in kritisch verschuldeten Ländern anheizt, damit die politische Stabilität bedroht und die Bereitschaft anderer Gläubiger, sich an multilateralen Umschuldungen zu beteiligen, unterminiert.

Auch wenn wir seit Jahrzehnten regelmäßig mit politischen Akteuren in den Ministerien und im Parlament in Kontakt sind: Als Aktivist*innen haben wir nicht oft Gelegenheit, mit Menschen der höchsten Regierungsebene wie Bundesfinanzminister Lindner direkt in den Dialog zu gehen. Solche Gespräche sind – so kurz sie auch sein mögen – deshalb besonders wichtig, um unseren Forderungen auch auf dieser Ebene buchstäblich Gehör zu verschaffen und unmittelbar auf die Positionen des politischen Gegenübers reagieren zu können.

Lieber Herr Lindner, das war hoffentlich nicht unser letztes Gespräch mit Ihnen!