UN-Treffen für Schuldenarchitektur: Konsens für weitere Schuldenerlasse, trotzdem nur Status quo

Mehr als 20 Staats- und Regierungschef*innen, Vertreter*innen von Ministerien und von internationalen Institutionen trafen sich gestern auf Einladung des UN-Generalsekretärs António Guterres und der Regierungschefs von Kanada und Jamaika, Justin Trudeau und Andrew Holness, zum „High-Level-Event on International Debt Architecture and Liquidity“. Genau ein Jahr nach Ausbruch der Pandemie und zehn Monate nach dem ersten Gipfel der Staats- und Regierungschef*innen standen erneut die globale Katastrophe und die Notwendigkeit systematischer Schuldenerleichterungen im Fokus.

Doch anders als noch vor einem Jahr war die Schuldenkrise für Deutschland diesmal nicht Chef*innensache: Bundeskanzlerin Merkel nahm trotz ihres damals gelobten Commitments diesmal nicht teil. Vertreten wurde sie durch BMF-Staatssekretär Wolfgang Schmidt. Gehört hätte Frau Merkel aus der ganzen Welt den Ruf, das aktuelle Schuldenmoratorium endlich durch reale Schuldenerlasse zu ergänzen. Und das nicht nur für die anstehenden Fälle im G20 Common Framework wie Tschad, Äthiopien und Sambia, bei denen Deutschland als Gläubiger keine Rolle spielt.

Gehört hätte sie den hilflosen Ruf des costa-ricanischen Präsidenten Carlos Alvarado Quesada, endlich zu handeln, nach so vielen warmen Worten. Sie hätte erfahren, dass die Mehrheit der von COVID-19 betroffenen armen Menschen nicht in den ärmsten Ländern lebt, die von der G20 immerhin ein Moratorium angeboten bekommen haben, sondern in so genannten Mitteleinkommensländern – die weiterhin von jeglichen Schuldenerleichterungsmaßnahmen ausgeschlossen bleiben. Und dass viele von diesen Staaten kleine Inselentwicklungsländer (SIDS) sind, die zusätzlich zum Ausfall des Tourismus mehr als andere vom Klimawandel bedroht sind. Gaston Browne, Premierminister von Antigua und Barbuda, machte deutlich, wie viel sinnvoller es sei, Schuldenerleichterungen den verwundbarsten Staaten zu gewähren anstatt den kleinsten, ärmsten und “billigsten”. Die neue WTO-Chefin Ngozi Okonjo-Iweala hätte ihr von ihren Erfahrungen vor 20 Jahren erzählt, als ein multilateraler Schuldenerlass die einzige Möglichkeit bot, zu Erholung und Entwicklung zurück zu kehren.

Schließlich hätte sie auch von Lazarus Chakwera, Präsident von Malawi, gehört, dass die ärmsten hochverschuldeten Länder der Welt jahrzehntelang ausgeplündert wurden, und der Schuldendienst deshalb eigentlich in die andere Richtung fließen sollte. Einige wenige tapfere Staatschefs hätten versucht, sie, so wie alle anderen, von der Schaffung eines permanenten Staateninsolvenzverfahrens zu überzeugen. Doch die Kanzlerin war nicht dort.

Genauso abwesend wie die Kanzlerin waren echte Reformanstöße. Einig war man sich bei einigen Liquiditätsmaßnahmen, der weiteren Verlängerung der G20 DSSI und der Schöpfung neuer IWF-Sonderziehungsrechte. Bei der Frage nach echten Schuldenerlassen gingen die Commitments nicht über die Umsetzung des bestehenden G20 Common Framework hinaus. Ankündigungen konkreter weiterer Schritte gab es nicht: Mitteleinkommensländer sind noch immer ausgeschlossen. Die Privaten beteiligen sich nicht an der DSSI. Multilaterale Gläubiger beteiligen sich nicht an Umschuldungen.

Ngozi Okonjo-Iweala erinnerte daran, dass ein verlorenes Entwicklungsjahrzehnt kein Schicksal sei, sondern eine aktive Politikentscheidung. Diese konkreten Entscheidungen werden u. a. im UN Financing for Development Forum getroffen. Doch die Verhandlungen und die Haltung Europas lassen wenig hoffen. Konsens gibt es nur für den Status quo, nicht für echte Reformen. Mit der voraussichtlichen Verlängerung der DSSI wird weiter Zeit gekauft. Die Frage ist: Wofür?

Weitere Informationen:

Aufnahme des High Level Meetings vom 29.03.2021 in voller Länge [UN Web TV]

Policy Brief “Liquidity and Debt Solutions to Invest in the SDGs: The Time to Act is Now” des UN-Generalsekretärs António Guterres vom 29.03.2021 

erlassjahr.de-News vom 30.03.2021: “UN-Gipfel zur Internationalen Schuldenarchitektur: Viel Konsens für Schuldenerlasse” 

EURODAD-Pressemitteilung vom 30.03.2021: “World leaders continue to kick the can down the road on debt reform”

Der Ischgl-Moment der internationalen Anleger und ihrer Ratingagenturen

Die Erfahrungen, die Äthiopien und andere Länder machen, welche zweifellos einen Schuldenschnitt benötigen, um aus der Corona-Rezession wieder auf die Beine zu kommen, ähneln der Diskussion, die wir hier über Lockerungen in der Corona-Krise führen: Gastwirte und Einzelhändler weisen mit Recht daraufhin, dass der Lockdown für sie richtig schlecht ist und verlangen mit dem politischen Gewicht, das sie auf die Waage bringen können, dass dem Spuk nun ein Ende gemacht werde. Über die drohende dritte Welle reden sie nicht, oder handeln sie mit einem eher nichtssagenden Hinweis auf “Hygiene-Konzepte” ab.

Aus ihrer Sicht ist das verständlich. Aus der Sicht der gesamten Gesellschaft wird es fatal, wenn die Politik von solchen Partikularinteressen ihre Handlungen leiten lässt. Was leider geschieht.

Anleger, die in Anleihen und Bankkredite an Länder wie Äthiopien investiert haben, argumentieren ähnlich. Nur, dass sie dreist nicht ihre eigenen Verluste in den Mittelpunkt ihrer Argumentation stellen, sondern in vorgeblicher Fürsorglichkeit die Gefahren, denen die betroffenen Länder sich mit einem Schuldenschnitt aussetzen würden. Wichtigstes Glied in dieser Argumentationskette ist die Herabstufung der betroffenen Länder durch die internationalen Ratingagenturen im Falle der Inanspruchnahme der G20-Schuldenerleichterungen und in deren Folge auch der Reduzierung der Privatsektor-Forderungen.

Die Ratingagenturen – weil dies nun mal ihr Mandat ist – spielen dieses Spiel mit und berichten regelmäßig über Herabstufungen, die drohen oder bereits erfolgt sind. Nicht wenige Finanzverantwortliche der betroffenen Länder lassen sich davon einschüchtern und schwören öffentlichkeitswirksam jeder Einbeziehung privater Gläubiger in künftige Umschuldungen ab. Sie können das nur tun, solange sie hoffen, dass dann eben der öffentliche Sektor – also Gläubigerregierungen und multilaterale Geber wie Weltbank und Internationale Währungsfonds (IWF) – einen umso größeren Teil der notwendigen Schuldenreduzierungen schultert. Die Regierungen der G20 haben erklärt, dass sie dazu nicht (länger) bereit sind. Es wird in Fällen wie Äthiopien spannend, ob sie das auch tatsächlich durchsetzen. Und wenn ja, wie.

Damit sind wir bei dem, was man als den “Ischgl-Moment” der internationalen Anleger bezeichnen könnte: Klar ist, dass die Krise der betroffenen Länder mit jedem Tag dramatischer und deren Überwindung mit jedem Tag teurer wird. Aber weil einzelne Anleger ihre kurzfristige Rendite sehr und das langfristige Schicksal des Landes überhaupt nicht interessiert, wird argumentiert, dass Länder besser weiter zahlen – auch, wenn sie die Mittel dafür nur durch weitere und noch teurere Verschuldung beschaffen können. Nur dieses eine Wochenende der Skisaison noch über die Bühne gehen lassen, danach kann man über Quarantäne gerne reden.

Ist es zielführend, wie kleine Kinder vor der damals ersten, heute dritten Corona-Welle, oder eben vor der inzwischen zweiten großen Staatspleiten-Welle in Afrika die Augen zu verschließen? Ist es realistisch, anzunehmen, die Krisen seien verschwunden, wenn man die Augen wieder aufmacht? 

Dem individuellen Anleiheinhaber kann man ein solches Verhalten genauso vorwerfen wie dem Aprés-Ski-Gastwirt seinerzeit. Aber ändern wird das nichts. Die Perspektive von Anlegern wird immer wie die von Individualtouristen sein: Meine Rendite, mein Umsatz oder – aus der Sicht des Touristen – mein Vergnügen hier und jetzt. Danach kann man gerne weiter sehen. 

Wirklich unverantwortlich ist das Verhalten derjenigen, die politisch für das große Ganze – den Schutz der öffentlichen Gesundheit, die wirtschaftliche und fiskalische Stabilität eines ganzen Landes bzw. sogar der Weltwirtschaft – Verantwortung tragen. Sie können und müssen den Lockdown erzwingen, wo er ohne Alternative ist, und ebenso die Beteiligung privater Gläubiger an der Schuldenrestrukturierung von Ländern, die längst strukturell zahlungsunfähig sind.

Dann würde man auch erkennbar, dass die vorgebliche Sorge der Anleger um den Zugang der verschuldeten Länder zum Kapitalmarkt nur vorgeschoben war. Die Erfahrung zeigt, dass Herabstufungen aufgrund einer Umschuldung dann lediglich kurzzeitige Phänomene sind, wenn die darauf folgende Umschuldung zu einem tatsächlichen wirtschaftlichen Neuanfang führt. Dessen positiver Effekt überkompensiert in der Regel jede kurzzeitige Erhöhung der Kapitalkosten.

So, wie man in Ischgl in diesem Jahr vielleicht eine akzeptable Skisaison gehabt hätte, wenn damals die örtliche Virenschleuder (so wie alle anderen) zeitig und entschlossen zugemacht worden wäre. 

G7-Finanzministerstatement: Endlich Bewegung in der Entschuldungsfrage

Zum Abschluss ihres virtuellen Treffens am 25.09.2020 haben die G7-Finanzminister*innen ein bemerkenswertes Statement zur Zukunft der im April beschlossenen Moratoriumsinitiative für ärmere Corona-betroffene Länder (engl. Debt Service Suspension Initiative, DSSI) verabschiedet.

Das Statement enthält eine geradezu undiplomatisch deutliche Kritik an dem Nicht-G7, aber G20-Mitglied China, welches die Forderungen seiner öffentlichen Exportfinanzierungsbank (Chinese Development Bank, CDB) kurzerhand als Privatforderungen deklariert und damit der DSSI entzogen hatte. Ohne China beim Namen zu nennen, wurde bedauert, dass „Länder“ solche Entscheidungen getroffen haben. Konsequenterweise wird dann auch gedroht, wenn diese „Länder“ auf dem privaten Charakter ihrer Forderungen beharrten, werde man diese künftig auch genau wie private Forderungen behandeln. Im Klartext: Im Pariser Club werden zumindest für einige ärmere Länder, die sonst schlicht pleite wären, echte Schuldenerleichterungen beschlossen werden. China wird dazu gar nicht gefragt, aber die Schuldner werden trotzdem gezwungen, die CDB-Forderungen mindestens im gleichen Umfang nicht mehr zu bedienen. Der hochrangige Vertreter des Bundesfinanzministeriums beim erlassjahr.de-Fachgespräch am gleichen Tag wirkte jedenfalls wild entschlossen, den unkooperativen Chines*innen jetzt tatsächlich mal zu zeigen, was eine Harke ist. Ob eine Klausel in Pariser-Club-Abkommen dazu tatsächlich in der Lage ist, darüber gehen indes unter Expert*innen die Meinungen auseinander.

Anders als gegenüber China ist der Ton gegenüber den privaten Gläubigern. Hier wird erneut in dem duckmäuserischen Ton, den auch der Pariser Club zuletzt angeschlagen hatte, noch mal herzlich um freiwillige Teilnahme der Privaten am Moratorium gebeten. Diese sehr ungleiche Tonlage gegenüber zwei unkooperativen Gläubiger(gruppe)n dürfte seine Ursache darin haben, dass die G7 unter dem Vorsitz der USA tagten, wo man bekanntlich sehr klare Vorstellungen davon hat, wer gut und wer böse ist. Erreichen wird man gegenüber den Privaten auch mit diesem neuerlichen Appell absolut nichts. Auch das wurde beim erlassjahr.de-Fachgespräch von einem großen Investor sehr deutlich gemacht: Wenn ein Land Zahlungsprobleme hat, kann es auf seine Privatgläubiger jederzeit gerne zugehen, aber was diese komischen Minister*innen sich ausdenken, wird auch weiterhin keinen Anleihezeichner interessieren.

Angesichts solcher Sollbruchstellen für jede künftige Umschuldung – Sambia hat in dieser Woche als erstes ärmeres Land unter dem Druck der Corona-Rezession seine Zahlungen einstellen müssen – haben die G7 dann wohl verstanden, dass mit den fragmentierten Umschuldungsrunden der Vergangenheit eine Schuldenkrise wie die jetzige nicht mehr zu bewältigen sein wird. Die Rede ist deshalb am Schluss von einem Framework für künftige Umschuldungen, bei dem alle bilateralen öffentlichen Gläubiger einbezogen und alle Privaten in gleichem Umfang Zugeständnisse machen sollten. Und weil so etwas längst nicht mehr (wie etwa noch in Köln 1999) von den G7 alleine beschlossen werden kann, streckt man dann doch wieder die Hand in Richtung Chinas und der anderen Schwellenländer aus, indem man von einem gemeinsamen Pariser Club / G20 Framework spricht. 

Und das soll auch nicht irgendwann beschlossen werden, sondern in knapp drei Wochen, beim G20-Finanzministertreffen am 14. Oktober.

G20-Moratorium, aber die Privaten kassieren weiter – und was die Bundesregierung dagegen tun könnte

Am 25. Juni 2020 meldete der Vorsitzende des Pariser Clubs Guillaume Chabert zum Abschluss eines G20-Arbeitsgruppentreffens stolz, dass mittlerweile 41 von 73 Ländern, denen G20 und Pariser Club ein Moratorium angeboten hatten, dieses auch angenommen haben. Der Zuwachs über die bislang von der Weltbank dokumentierten 35 Länder hinaus sei auch dadurch zustande gekommen, dass die Gläubiger eine Einbeziehung des Privatsektors ausdrücklich nicht zur Bedingung für das Moratorium gemacht haben.

Rückblende in den April 2020: Bei der virtuellen Frühjahrstagung von IWF und Weltbank kommen die G20 Finanzminister überein, dass zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen von Covid-19 ärmere Länder zusätzliche Mittel benötigen. Diese lassen sich am besten dadurch mobilisieren, dass man Geld im Lande lässt, welches sich dort bereits befindet. Ein Moratorium aller öffentlichen bilateralen Schulden wird zunächst 77, später nur noch 73 IDA-qualifizierten und am wenigsten entwickelten Ländern angeboten. Der IWF beteiligt sich nicht am Moratorium, setzt aber ein eigenes Entschuldungsprogramm für eine kleinere Gruppe von Ländern um. Die Weltbank, deren Chef das Moratorium lautstark gefordert hatte, beteiligt sich überhaupt nicht.

An private Gläubiger – hauptsächlich Banken und Fonds – appellieren die G20, ebenfalls bis Ende 2020 Zahlungen zu stunden. Das Institute of International Finance (IIF), das Sprachrohr der großen privaten Anleger weltweit, signalisiert guten Willen, kündigt die Erarbeitung eines eigenen Moratoriums-Konzepts an. In der Folge geschieht – nichts. Zur Stunde ist kein einziger Fall bekannt geworden, in dem private Gläubiger eine Stundung ausgesprochen hätten. Im Gegenteil: Immer wieder weisen Banker und Fondsmanager darauf hin, dass ein Moratorium künftige Kreditaufnahmen verteuern könnte. Ratingagenturen lassen sich für die Message einspannen, und auch Finanzminister potenzieller Moratoriums-Kandidaten wiederholen sie, um ihre Ablehnung des Angebots der G20 zu begründen. Bis schließlich auch der Sprecher der öffentlichen Gläubiger, die ja gerade an den Privatsektor appelliert haben, sich zu beteiligen, sich auf diese Logik einlässt. Unmittelbar nach der Frühjahrstagung hatte Guillaume Chabert im Gespräch mit Nichtregierungsorganisationen sich über eine derartige Haltung noch echauffiert.

Öffentliche Haushalte verzichten also auf Forderungen, um ärmere Staaten bei der Eindämmung der Pandemie zu unterstützen, während private Gläubiger weiter kassieren. Mehr noch: Aus vielen Ländern, die auch vor Ausbruch der Pandemie schon am Rande einer Schuldenkrise standen, verbessern sich plötzlich die Rückzahlungsaussichten für private Anleger. Um so etwas zu verhindern, baut der Pariser Club ansonsten in alle seine Umschuldungsvereinbarungen routinemäßig Gleichbehandlungsklauseln ein, welche den Schuldnern verpflichten, von privaten Gläubigern mindestens die gleichen Zugeständnisse zu erwirken, die der Club gewährt hat.

Davon ist nun keine Rede mehr, und wenn es nicht so traurig wäre, könnte man dem IIF zu seiner genialen Propagandaleistung gratulieren. Denn logisch ist der behauptete Zusammenhang zwischen der Wahrnehmung eines angebotenen Moratoriums und einer Verteuerung künftiger Kreditaufnahmen keineswegs: Wenn ceteris paribus existierende Gläubiger Erleichterungen gewähren, verschlechtern sich die Rückzahlungschancen künftiger Investoren selbstverständlich nicht. Im Gegenteil: Sie verbessern sich, wenn auch nur marginal.

Was wäre die Alternative?

Die G20 haben von Anfang an nur für die freiwillige Beteiligung der Privatgläubiger geworben. Dass man sie auch erzwingen könnte, ist nicht erwogen worden. Dabei gäbe es dafür eine Reihe von Möglichkeiten. Zwei wären besonders effizient:

  • In Großbritannien gibt es ein „Anti-Geier“-Gesetz welches verhindert, dass private Gläubiger vor britischen Gerichten ihre ursprünglichen Forderungen in voller Höhe durchsetzen, wenn ein beklagtes Land von der britischen Regierung Schuldenerleichterungen im Rahmen der HIPC-Initiative erhalten hat. Da mehr als die Hälfte aller internationalen Kreditverträge unter britischem Recht abgeschlossen werden, ist diese Bestimmung besonders wirksam. Die andere Hälfte ist ganz überwiegend unter New Yorker Recht abgeschlossen. Eine gesetzliche Bestimmung an diesen beiden Standorten, welche Klagen privater Gläubiger gegen Staaten im G20-Moratorium für dessen Dauer unmöglich machen würde, würde eine private Beteiligung elegant erzwingen.
  • Den gleichen Effekt könnte eine Resolution des Weltsicherheitsrats haben. Dieser hatte in der Resolution 1483 vom 22. Mai 2003 die Öleinnahmen des Irak nach dem Fall Saddam Husseins „immunisiert“. Das heißt, keiner der Gläubiger der damals über 130 Milliarden US-Dollar Auslandsschulden des Irak konnte diese Einnahmen in einem Mitgliedsland der UNO pfänden lassen. Damit war nicht nur die Grundlage für einen wirtschaftlichen Neuanfang des Landes nach Diktatur und Krieg gelegt. Auch die 2004 folgende, weit reichende Schuldenregelung wurde dadurch erst ermöglicht. Niemand konnte sich auf Kosten aller anderen Gläubiger schnell auszahlen lassen. Da, wie es der UN-Generalsekretär ausgedrückt hat, die Pandemie entweder weltweit oder gar nicht besiegt wird, gibt es ein übergeordnetes Interesse der Weltgemeinschaft daran, dass ärmere Staaten genau dafür auch ihre knappen Ressourcen einsetzen können. Zudem sind alle Vetomächte im Sicherheitsrat, die eine solche Resolution verhindern könnten, gleichzeitig auch Mitglied der G20, das heißt, sie selbst haben zulasten ihrer eigenen Steuerzahler*innen bereits einen Beitrag geleistet.

Deutschland ist zur Zeit übrigens nicht-ständiges Mitglied des Sicherheitsrates und könnte eine entsprechende Initiative leicht einbringen, wenn die Bundesregierung es denn ernst damit meinte, dass nicht die Steuerzahler*innen für die Profite der privaten Anleger zahlen sollen.

Wenn Gläubiger die Welt einteilen: Wie das G20-Moratorium ins Leere geht

Im April 2020 haben die G20 ein Schuldenmoratorium für bis zu 73 Länder beschlossen, um deren Bemühungen um Eindämmung von Covid-19 zu unterstützen. Das war zu der Zeit der richtige Schritt, denn in der unklaren und aufgeregten frühen Pandemie-Phase wäre für noch ambitioniertere Schuldenerleichterungen kaum ein G20-Konsens erreichbar gewesen.

Entscheidend ist indes, ob auch die nächsten Schritte gegangen werden: Umwandlung des vorläufigen Moratoriums in echten Schuldenerlass, Einbeziehung aller Gläubiger, einschließlich der Privaten und der Weltbank, und vor allem die Ausweitung der Länder, denen das Moratorium angeboten wird.

Der Preis für den bei G20 erzielten Konsens war, dass nur die ärmsten Länder (International Development Association (IDA)-qualifizierte und Least Developed Countries (LDC)) einbezogen wurden. Tendenziell waren das kleine und vergleichsweise „billig“ zu entschuldende Länder. Bezeichnenderweise haben bis Mitte Juni nach einer Übersicht der Weltbank von 73 potenziell zu begünstigenden Staaten nur 35 das Moratorium in Anspruch genommen. 

Die G20 gleichen somit dem sprichwörtlichen Besoffenen, der den nächtens verlorenen Hausschlüssel unter der Laterne sucht, weil es dort so schön hell ist, statt dort, wo er ihn verloren hat. Schuldenerlass ist kein Allheilmittel für Entwicklungsfinanzierungs-Probleme, aber er kann beträchtliche Wirkungen entfalten, wenn er dort angewandt wird, wo es auch tatsächlich ein Schuldenproblem gibt. Hätten die G20 statt eines niedrigen pro-Kopf Einkommens die Existenz eines Schuldenproblems zur Zugangsvoraussetzung gemacht, wäre rund die Hälfte der 73 ärmsten Länder gar nicht erst mit der individuell wenig sinnvollen Einladung zu einem Moratorium behelligt worden. Dafür hätten Nicht-IDA- und Nicht-LDC-Länder, denen tatsächlich die fiskalischen Spielräume für die Bekämpfung von Covid-19 fehlen, es in Anspruch nehmen können.

Basierend auf den Ende-2018-Daten, die erlassjahr.de im Schuldenreport 2020 verarbeiten konnte, haben wir 24 Länder außerhalb der begünstigten Gruppe identifiziert, deren Indikatoren nahelegen, dass sie ohne eine substanzielle Schuldenerleichterung nur die Wahl haben werden, Zahlungen in einer ungeordneten Weise einzustellen oder durch Neuverschuldung immer tiefer in die Überschuldung zu geraten. Eine ungeordnete Zahlungseinstellung ist in der Summe stets die teuerste Art, Schuldner-Gläubiger-Beziehungen zu unterbrechen. Zeit zu kaufen, indem ein bereits untragbarer Schuldenstand noch weiter aufgebläht wurde, war die Strategie der Gläubiger zwischen 1982 und 1996. Im Ergebnis bestand dann geschätzt die Hälfte der Streichungen unter der Initiative für hochverschuldete arme Länder (engl. Heavily Indebted Poor Countries Initiative, HIPC) ab 2000 aus „Phantomschulden“, die ohnehin niemals hätten zurückgezahlt werden können.

Fünf der 24 Länder waren beim Ausbruch der Pandemie bereits im Zahlungsausfall: Venezuela, Libanon, Argentinien, Barbados und Ecuador. Andere sind in auffälliger Weise von dem Verkauf weniger Rohstoffe oder von Hartwährungseinnahmen durch den Tourismus abhängig.

Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, ein umfassendes Moratoriumsangebot auszusprechen (etwa an alle Nicht-OECD-Länder). Die Erfahrung mit dem bereits angebotenen Moratorium zeigt ja gerade, dass Länder sehr wohl selbst entscheiden können, ob sie das Angebot für vorteilhaft halten oder nicht. Es ist vorstellbar, dass mit ähnlichen Gründen selbst einige aus dem Kreis der 24 es nicht in Anspruch nehmen würden (Vietnam, Uruguay, Albanien z.B.), während man gleichzeitig dort, wo andernfalls soziale und politische Katastrophen drohen würden, die notwendige Atempause für eine gründliche Neubewertung von Schuldentragfähigkeit geschaffen hätte.

Eine weitere (wenngleich weniger ambitionierte) Option könnte ein spezielles Moratoriums-/Umschuldungsangebot an Länder sein, welche zusätzlich zur Corona-bedingten Rezession Opfer von unverschuldeten externen Schocks wie Naturkatastrophen werden. Wir haben das im letzten Jahr für die Hurrikan-bedrohten Länder der Ostkaribik beispielhaft durchgespielt. 

Schuldenerlass zur Corona-Bekämpfung durch den IWF: Was steckt dahinter?

Der Internationale Währungsfonds IWF hat am Freitag Schuldenerlasse für ärmere Länder angekündigt. Das Instrument mit dem er dies tun will, ist der Treuhandfonds Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT). Dieser übernimmt gegebenenfalls anstelle der Schuldnerländer die fälligen Zahlungen an den IWF. erlassjahr.de begrüßt, dass dadurch weitere Mittel für die Bekämpfung der Corona-Pandemie in ärmeren Ländern bereitgestellt werden. Allerdings lohnt es sich an die auf den ersten Blick großzügige Geste drei Fragen zu stellen:

  1. Wer bezahlt den Schuldenerlass? Bereits am Mittwoch hatte die Direktorin des IWF Kristalina Georgieva zusammen mit David Malpass, dem Präsidenten der Weltbank, die Regierungen der reichen Länder aufgerufen, ärmeren Ländern ein Schuldenmoratorium zu gewähren. Nun scheinen die mächtigen Institutionen auch ins eigene Portemonnaie zu greifen. Nur: Es ist gar nicht ihr Portemonnaie. Die CCRT verfügt im Moment aus früheren Zusagen nur über bescheidene 200 Millionen US-Dollar. Großbritannien hat bereits weitere 183 Millionen US-Dollar bereitgestellt. Japan und China sollen ebenfalls Zusagen gemacht haben. Der IWF erwartet nun, dass andere Länder ebenfalls Beiträge leisten, bis die angepeilte Milliarde zusammengekommen ist. Beiträge für solche Sonderfonds des IWF für ärmere Länder kamen bisher stets aus den Entwicklungshilfehaushalten der reichen IWF-Mitglieder und sind mithin Mittel, die ansonsten in die Entwicklungszusammenarbeit fließen würden. So gesehen bezahlt der ärmere Teil der Welt seine Entschuldung selbst. Das bedeutet nicht, dass der Erlass von Schulden beim IWF nicht sinnvoll ist. Nur von Großzügigkeit sollte man an der Stelle nicht sprechen – jedenfalls nicht im IWF.
  2. Welche Länder können profitieren? Sehr präzise hat der IWF noch nicht erklärt, wer in den Genuss CCRT-finanzierter Schuldenerleichterungen kommen soll. Die Presseerklärung spricht von Ländern mit einem Pro-Kopf-Einkommen unter der Obergrenze für konzessionäre Finanzierungen. Damit kann die aktuelle Obergrenze für die Länder gemeint sein, die von der Weltbank ausschließlich zinsgünstige Kredite der International Development Association (IDA) bekommen. Diese liegt aktuell bei 1.145 US-Dollar. Damit würden nur relativ kleine Länder mit eher geringen Schulden Erleichterungen erhalten. Bezieht man hingegen auch Länder mit ein, die sowohl von der IDA als auch der eigentlichen Weltbank Kredite bekommen können, würde das 17 weitere Länder einschließen, darunter solche, die größere Beträge beim IWF ausstehen haben und für die regionale Pandemie-Bekämpfung eine große Bedeutung haben. Zu ihren gehören zum Beispiel Pakistan, Kamerun, Nigeria und Kenia.
  3. Wie „betroffen“ muss ein Land sein? Die CCRT entstand 2010 als Reaktion des IWF auf das Erdbeben in Haiti. 2015 wurde sie ausgeweitet, um Schuldenerlasse zugunsten der von Ebola betroffenen Länder in Westafrika zu ermöglichen. Um sich zu qualifizieren, musste ein Land damals 25 Prozent seiner produktiven Kapazitäten durch Ebola verloren oder Gesamtschäden in Höhe von 100 Prozent seiner jährlichen Wirtschaftsleistung erlitten haben. Wie auch immer der IWF die 25 Prozent berechnete: Guinea, Liberia und Sierra Leone konnten sich qualifizieren und unter anderem mit den so frei gewordenen Mitteln die Seuche erfolgreich eindämmen. Als allerdings im darauffolgenden Jahr Nepal Opfer eines schweren Erdbebens wurde, kam der IWF zu dem Ergebnis, dass die Schäden an den produktiven Kapazitäten des Landes gerade etwas weniger als 25 Prozent betrugen. Nepal musste weiter an den IWF zahlen. Die CCRT ihrerseits geriet in Vergessenheit bis jetzt erneut die Furcht aufkam, eine Pandemie könne sich in Afrika ungehindert verbreiten und dann womöglich ihren Weg (zurück) in die einflussreichen Mitgliedsländer des IWF finden. Sehr pragmatisch taucht die Bedingung eines erlittenen Mindestschadens im Zusammenhang mit der für Corona ausgeweiteten CCRT nun gar nicht mehr auf. Wenn man Seuchenprävention finanzieren will, würde die ohnehin keinen Sinn ergeben.

Es ist natürlich zu begrüßen, dass der IWF im Interesse der Bekämpfung von Corona auf eigene Forderungen verzichten will. Für ihn selbst ist diese Maßnahme allerdings komplett kostenlos. Das war anders, als er das letzte Mal im Rahmen einer großen Schuldenerlassinitiative auf eigene Forderungen verzichtet hat. Damals trug er unter anderem über Goldverkäufe zumindest einen Teil der Kosten selbst. Auch so kann es gehen.

Verschuldungskrise und Corona-Krise: die sehr reale Gefahr der gegenseitigen Verstärkung

Die Coronakrise wird hierzulande vor allem als ein Phänomen wahrgenommen, das zwar von China ausgegangen ist, nun aber vor allem uns, das heißt Deutschland, die EU, die USA und weitere Industrieländer betrifft. Das ist nicht falsch, aber es verdeckt, dass die einmal ausgebrochene Pandemie in ärmeren Ländern weitaus dramatischere Folgen für Leib und Leben der Betroffenen wie auch für die wirtschaftliche Zukunft der Länder haben kann.

Insbesondere besteht die Gefahr, dass es zu Rückkoppelungseffekten kommt, also eine einmal ausberochene Corona-Epidemie umso dramatischere Folgen für das Leben der Menschen und die Wirtschaftsleistung der ganzen Gesellschaft hat, je ärmer das Land zuvor schon ist. Und umgekehrt eine geschwächte Volkswirtschaft auch weiter an Möglichkeiten verliert, sich der Epidemie mit effektiven gesundheitspolitischen Maßnahmen entgegenzustellen.

EURODAD hat diese Zusammenhänge in mehreren Blog-Beiträgen aufgezeigt. Die wichtigsten Ergebnisse:

Der Schuldendienst ärmerer Länder verschlingt im Durchschnitt mehr Mittel als die Aufwendungen für öffentliche Gesundheit.

Von 76 vom Internationalen Wärungsfonds (IWF) als „Volkswirtschaften mit niedrigem Einkommen“ (Low Income Economies, LIEs) klassifizierten Ländern wenden 46 mehr Mittel für die Bedienung öffentlicher Schulden als für die öffentliche Gesundheitsvorsorge auf. Dabei geht es um Länder, in denen sich – anders als bei uns – allenfalls eine hauchdünne Minderheit auf eine rein private Gesundheitsvorsorge verlassen kann und die Mehrheit auf öffentlich finanzierte Dienstleistungen angewiesen ist. Im Schnitt dieser 46 Länder werden 7,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für die Tilgung und Verzinsung öffentlicher Schulden und nur 1,8 Prozent des BIP für die öffentliche Gesundheitsvorsorge aufgewendet. Die WHO schätzt, dass zur Erreichung des auf Gesundheit bezogenen SDG 3 bis 2030 mindestens 8,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts notwendig sind. Die untenstehende Graphik zeigt, dass die große Mehrheit dieser Länder weit dahinter zurück bleibt: 59 Länder investieren nicht einmal die Hälfte dessen, was in 2030 nötig wäre. Sie zeigt auch, welches Potenzial eine Umschichtung von dem Segment links oben in der Graphik nach rechts unten – also vom Schuldendienstzahlung zu Investitionen in die Gesundheitsvorsorge haben könnte, um das von allen Staaten beschlossene SDG 3 zu erreichen.

Graphik 1: Zinsen und Tilgungen auf die öffentlichen Schulden und Aufwendungen für das öffentliche Gesundheitssystem als Anteil am BIP

Quelle: Eurodad, based on IMF country DSA, World Bank WDI

Die Rezession in China kann ärmere Länder in den Bankrott treiben.

Berechnungen der UNCTAD zur Abhängigkeit von Ländern vom Rohstoffexport unterstreichen die Gefahr, dass der wirtschaftliche Einbruch in China sich auch in eine Insolvenz derjenigen Länder übersetzen wird, die bislang den Rohstoffhunger der „Werkbank der Welt“ gestillt haben. Noch sehr vorläufige Schätzungen gehen davon aus, dass chinesische Importe seit Jahresbeginn um 4 Prozent gegenüber dem Vorjahr zurückgegangen sind. Das klingt noch nicht sehr viel, hat aber wegen der riesigen Nachfrage Chinas schon zu einem durchschnittlichen Preisrückgang für die von China importierten Rohstoffe um rund 30 Prozent geführt. Zusammen kann das Länder, die ohnehin am Rande der Zahlungsfähigkeit stehen, tatsächlich in den Staatsbankrott treiben. Von den 76 LIEs sind mehr als die Hälfte bereits im Zahlungsausfall oder haben ein hohes Risiko es in nächster Zeit zu werden.

Einige Länder sind besonders betroffen.

In den folgenden Ländern besteht ein besonders hohes Risiko, dass Ressourcenabflüsse für den Schuldendienst das Gesundheitssystem der Fähigkeit zu einer angemessenen Antwort auf die Coronakrise berauben (Länder mit bereits registrierten Corona-Fällen kursiv, Stand 18.03.2020):

bereits im Zahlungsausfall: Gambia, Rep. Kongo, Mosambik, São Tomé und Príncipe, Simbabwe, Somalia, Sudan

hohes Überschuldungsrisiko: Afghanistan, Dschibuti, Ghana, KapVerde, Mauretanien, Sambia, Tadschikistan

mittleres Überschuldungsrisiko: Jemen, Kenia, Togo

niedriges Überschuldungsrisiko: Senegal, Tansania.

Afrika könnte sich selbst helfen – mit den nötigen Mitteln.

Anders als die oft hilflosen und zu spät agierenden europäischen Regierungen, haben die Verantwortlichen in zahlreichen afrikanischen Ländern aus den zahlreichen Pandemien des Kontinents gelernt und mit zeitigen und entschlossenen Maßnahmen ihre Länder selbst Corona-frei halten können. Eng werden kann es allerdings, wenn (siehe oben) die finanziellen Mitteln dafür nicht mehr ausreichen. Pakistans Premierminister Imran Khan hat heute als erster Staatschef eines ärmeren Landes über die Medien Schuldenerleichterungen für sein Land, aber auch den Erzrivalen Indien und weitere, unter anderem afrikanische Länder gefordert.

IWF und Weltbank: Entschuldungsverfahren sind unzulänglich und reformbedürftig

Auf dieses Papier haben wir lange gewartet. 

Am 10. Februar veröffentlichte der IWF eine gemeinsam mit der Weltbank erstellte Analyse zu neuen Überschuldungsrisiken („Debt Vulnerabilities“) in Niedrigeinkommensländern. Die Analyse schließt an das kürzlich veröffentlichte Dokument der Weltbank „NewWaves of Debt Crises“ an, in dem es den Umfang, die Geschwindigkeit und zahlreiche einzelne Merkmale des erneuten Schuldenaufbaus realistisch beschreibt. Es geht aber an einer entscheidenden Stelle über die „New Waves“ hinaus, indem es konstatiert, dass aktuelle Umschuldungsverfahren keine angemessene Antwort auf die sich aufbauenden Krisen mehr darstellen. 

Diese Erkenntnis hat in keinem gemeinsamen Papier mehr gestanden, seit Fonds und Bank 1996 einräumen mussten, dass mit ein paar Laufzeitverlängerungen und Teilerlassen im Pariser Club die „Schuldenkrise der Dritten Welt“ nicht in den Griff zu bekommen war und damit die Grundlage für die spätere HIPC-Initiative schufen. Seither bestimmten drei Theoreme den Diskurs der beiden Institutionen:

  • Staatsschuldenkrisen sind – auch, wenn hier und da mal steigende Indikatoren zu beobachten sind – ein Ding der Vergangenheit.
  • Sollten sie doch mal auftreten, sind sie mit den neu geschaffenen Collective Action Clauses (CACs) in den Griff zu bekommen.
  • Sollten sie doch nicht in den Griff zu bekommen sein, dann liegt die Schuld dafür in dem unzulänglichen Schuldenmanagement der kreditnehmenden Länder.

Die ersten beiden Lebenslügen tauchen in dem gemeinsamen Papier überhaupt nicht mehr auf. Die dritte eher ins Positive gewandelt, indem die Fortschritte vieler Länder in der Organisation ihrer Debt Management Offices gewürdigt werden (Pts. 25ff).

Anders als früher stehlen die Autor*innen sich aber nicht mehr aus der Erkenntnis, dass es aktuell keine funktionierenden Verfahren zum Umgang mit der nächsten Krise gibt. Im Gegenteil: Pt. 33 bilanziert die Defizite, denen sich jede neue Umschuldung gegenüber sehen wird: 

  • Der Pariser Club hat seit 2015 keine Rolle bei irgendwelchen Umschuldungen mehr gespielt und hält auch nur noch einen kleinen Teil der relevanten Forderungen. Als Akteur ist er nahezu irrelevant.
  • Zwar enthalten 87 Prozent aller von Niedrigeinkommensländern ausgegeben Staatsanleihen inzwischen CACs, aber Anleihen insgesamt speilen als Forderungskategorie nur eine untergeordnete Rolle.
  • Da, wo über mehrere Anlageklassen hinweg zuletzt Umschuldungen stattfanden, waren diese langwierig, unvollständig und intransparent.

Konsequenterweise bilanziert das Papier (Pt. 40): „Die existierenden Entschuldungsverfahren erscheinen als beängstigend unzulänglich. (…) Es braucht eine Überarbeitung der gesamten Architektur von Staatsschuldenrestrukturierungen.“ (Übersetzung JK) 

Wenn dieser Reformimpuls innerhalb des IWF nicht wieder eingefangen wird, wie der Vorschlag eines Sovereign Debt Workout Mechanimsm von 2001 oder der kurzlebige „Washingtoner Frühling“ von 2013, der den Abwehr-Impulsen der Europäer in der Griechenlandkrise zum Opfer fiel, kann dieses Papier der entscheidende Anstoß für die von erlassjahr.de und vielen Bewegungen rund um den Globus geforderte Schaffung rechtsstaatlicher und effizienter Entschuldungsverfahren werden. Wenn …

Neben seiner Kernaussage enthält das Papier überdies eine ganze Reihe interessanter Details zum Aufbau der nächsten Schuldenkrise, die eine Lektüre lohnen, darunter:

  • Die bedenklichen Auswirkungen der für Niedrigeinkommensländer anhaltend hohen und jetzt wieder steigenden Zinsen, die für die Untergruppe der Frontier Economies jetzt schon höher sind als vor der HIPC-Entschuldung (Box 1).
  • Die Gefahr durch Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPPs), die zusammen mit anderen „impliziten Zahlungsverpflichtungen“ zu den Haupttriebkräften des erneuten Schuldenaufbaus gehören (Pt.10).
  • Die Laufzeiten der Kreditaufnahmen und Anleiheverkäufe von Niedrigeinkommensländern werden tendenziell immer kürzer, so dass das Risiko von Staatspleiten steigt, wenn Länder existierende Tilgungen nicht mehr am Kapitalmarkt refinanzieren können („Roll-over Risk“) (Pt. 15).

Die Weltbank warnt vor der nächsten Schuldenkrise

In den Chor derjenigen, die wie erlassjahr.de vor einer dramatischen nächsten Schuldenkrise warnen, hat sich nach dem IWF nun auch die Weltbank eingereiht. Sie analysiert den rasanten Aufbau von öffentlichen und Auslandsschulden in Entwicklungs- und Schwellenländern in einer voluminösen und teilweise recht langatmigen Studie unter dem Titel „Global Waves of Debt“. Das Papier hat in den Medien beträchtliches Echo gefunden, im deutschsprachigen Raum unter anderem mit einer ausführlichen Besprechung in der NZZ.

Nützlich an der Studie und über die Arbeiten beim IWF oder von erlassjahr.de hinausgehend ist die Interpretation des aktuellen Aufbaus von Überschuldung als „Welle“, genauer gesagt als bereits vierte derartige Welle seit der „Schuldenkrise der Dritten Welt“ in den siebziger und achtziger Jahre, der Ostasienkrise Ende der neunziger und den Schwellenländerkrisen rund um die globale Finanzkrise 2008. Das Besondere und besonders Besorgniserregende an der aktuellen Krise ist nicht nur, dass der Schuldenaufbau schneller erfolgt und größere Ausmaße annimmt als je zuvor. Die Weltbank-Autor/innen stellen auch drei qualitative Unterschiede zu den drei vorangegangenen Wellen fest, die wir selbst und andere so bislang noch nicht herausgearbeitet hatten:

  • Während die vorherigen drei Wellen einen regionalen Fokus hatten, ist die aktuelle Welle global; sie trifft Staaten auf allen Erdteilen.
  • Der Schuldenaufbau erfolgt  – wiederum anderes als die drei Male vorher – sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor. Sowohl öffentliche Haushalte als auch private Banken und Unternehmen werden von Insolvenz bedroht.
  • Der Anteil konzessionärer Kreditvergaben geht auf breiter Front zurück; selbst Länder mit niedrigem Einkommen sind in wachsendem Umfang zu Marktkonditionen, d.h. hohen Zinssätzen und kurzen Laufzeiten verschuldet.

So gesehen ist die Studie ein (weiterer) willkommener Weckruf an die politisch Verantwortlichen nicht einfach in die nächste Schuldenkrise zu schlafwandeln.

Was sie nicht enthält, ist irgendein innovativer Gedanke, wie mit der nächsten Krise denn besser umgegangen werden könnte als beim letzten Mal. Zwar wird das unzureichende Tempo der seinerzeitigen HIPC-Entschuldung für die ärmsten Länder vereinzelt kritisiert, und im Zusammenhang mit der Krise in Argentinien, der Türkei und Russland taucht auch mal der Begriff „Innovation“ im Zusammenhang mit der Krisenbewältigung auf. Was damit gemeint sein könnte, erfährt der Leser allerdings nicht.

Stattdessen wird implizit und explizit der Mythos gepflegt, die gerade in ihrer Dramatik treffend beschriebene Krise lasse sich durch etwas mehr Transparenz, verantwortungsvollere Kreditvergabe hier oder dort und ein besseres Schuldenmanagement in den Finanzministerien doch noch verhindern. Das hat teilweise schon realsatirischen Charakter, wenn seitenlang erklärt wird, dass es besser ist, wenn aufgenommene Kredite nicht vergeudet, sondern produktiv investiert werden.

Erfreulicherweise ist der IWF an diesem Punkt deutlich weiter: Auf der anderen Seite der 19. Straße in Washington wird an einem Papier zu Innovationen bei der Krisenbewältigung gearbeitet, welches rund um die gemeinsame Frühjahrstagung im April im IWF-Vorstand diskutiert werden soll. Anders als im Weltbank-Papier lassen erste Eindrücke von den Überlegungen des Fonds-Stabs erwarten, dass man sich dort dem in den letzten Jahren gepflegten Dogma, nur über Prävention nie aber über bessere Umschuldungsverfahren zu reden, nicht länger verpflichtet fühlt.

Sie haben es wieder getan: EU blockiert ambitionierte Schuldenresolution in der UNO

Am 10. Oktober wurde im „Zweiten Komitee“ der UN-Vollversammlung über die alljährliche Resolution der Weltgemeinschaft zu globalen Schuldenproblemen diskutiert. Zwei Statements stachen aus der ansonsten eher routiniert ablaufenden sich, alljährlich wiederholenden Beratung hervor: 

Der Delegierte Malawis, Dr. Perks Clemency Ligoya, erinnerte im Namen der G77, also aller Entwicklungs- und Schwellenländer, angesichts der global steigenden Schuldenindikatoren daran, dass es im globalen Schuldenmanagement nach wie vor eine entscheidende Leerstelle gibt:

„Es ist besorgniserregend, dass es immer noch kein internationales Insolvenzverfahren für Staaten gibt. Die UN-Vollversammlung sollte das Thema dringend auf die Agenda nehmen.“

Noch deutlicher wurde sein Kollege Courtenay Rattray, der als Delegierter Jamaikas für die karibische Staatengemeinschaft CARICOM sprach:

„Ich war 2015 dabei, als wir versucht haben, ein Insolvenzverfahren für Staaten zu schaffen. Damals hat es nicht geklappt, aber vielleicht ist es jetzt an der Zeit das Thema wieder aufzunehmen. Damals haben wir stattdessen 9 Prinzipien für den Umgang mit überschuldeten Staaten verabschiedet und auch die UNCTAD hat eigene Prinzipien für verantwortliche Kreditvergabe und -aufnahme. Ich glaube allerdings, dass die drohende Krise eines strukturierteren Lösungsansatzes bedarf.“

Konsequenterweise schlugen die G77 daraufhin die Arbeit an einem solchen Staatsninsolvenzverfahren im Rahmen der Weltorganisation als Bestandteil der diesjährigen Resolution vor. erlassjahr.de und viele andere NROs und Netzwerke weltweit haben diesen Resolutionsentwurf unterstützt und das ihren jeweils eigenen Delegationen in New York auch mitgeteilt. Eine Antwort haben wir nicht bekommen. Schlimmer aber: Die EU und der andere große Block der Industrieländer JUSCANNZ (Japan, USA, Kanada, Australien, Norwegen, Neuseeland) haben den Vorstoss der G77 blockiert und letztlich verhindert. Da solche Resolutionen nach dem informellen Procedere der UNO nicht mit Mehrheiten, sondern stets im Konsens verabschiedet werden, stellen sie immer nur einen kleinsten gemeinsamen Nenner dar und sind entsprechend langweilig.

Dass die EU dabei nicht Kompromisse gesucht und Wege für Innovation offen gehalten hat, macht die freundlichen Worte in Richtung auf globale Reformen, die wir traditionell aus dem BMZ und zuletzt auch beim China/Asien-Seminar in Berlin von der Leitung des BMF gehört haben, besonders unglaubwürdig.