Dänemark entschädigt Opfer des Klimawandels – noch besser als ein Entschädigungsfonds wären Schuldenerleichterungen

Die dänische Regierung hat in dieser Woche 100 Millionen Dänische Kronen (ca. 13,4 Millionen Euro) für die Entschädigung von Ländern bereitgestellt, welche infolge des Klimawandels (vorübergehende) Schäden und/oder (dauerhafte) Verluste erleiden. Damit durchbricht die dänische Regierung den lange gepflegten informellen Konsens unter den Industrieländern, zwar Mittel für Anpassung an und Bekämpfung des Klimawandels, nicht aber für die Behebung von Schäden und Verlusten bereitzustellen. Der Grund für diese bislang durchgehaltene Weigerung ist die Befürchtung, jegliche Kompensation für Schäden und Verluste könnte als Eingeständnis der (unbestreitbaren) Verantwortung der großen Emittenten für solche Schäden angesehen werden, und entsprechend weitergehende Forderungen der Betroffenen nach sich ziehen. 

Dass Dänemark diese in der Sache unhaltbare und politisch wie moralisch fragwürdige Haltung als erster souveräner Staat (Schottland hatte bei der letzten COP bereits ein ähnliche Zusage gemacht) aufgegeben hat, ist aller Ehren wert. Dass Außenministerin Baerbock und Kanzler Scholz ebenfalls – wenngleich noch ohne konkrete Zusagen – angekündigt haben, Länder, die Schäden und Verluste erleiden “nicht alleine zu lassen”, kann den Opfern der Überschwemmungen in Pakistan oder des Hurrikans Fiona in der Karibik in diesen Tagen Mut machen.

Aber es ginge noch besser.

Der von Dänemark angeregte und hoffentlich auch von anderen großen Emittenten zu bestückende Entschädigungsfonds wäre zweifellos ein Fortschritt. Aber, wie alle solchen multilateralen Fonds würde er auch mit spürbaren administrativen und bürokratischen Hürden zu kämpfen haben: Wer wird überhaupt zugangsberechtigt? In welchem Umfang? Wer fällt darüber letztlich die Entscheidung? Wie schnell lassen sich gegebenenfalls Mittel für die unmittelbare Katastrophenhilfe mobilisieren? Dazu kommt, dass Mittel erst einmal mobilisiert und dann irgendwo “geparkt” werden müssen. Oder sie müssen als Garantien für von dritter Seite zu mobilisierende Mittel zugesagt werden. Das kann funktionieren, bedeutet aber in jedem Fall einen zusätzlichen Verwaltungsschritt und höhere Kosten für die kurzfristig zu mobilisierenden Drittmittel.

Der Verband der kleinen Inselstaaten (AOSIS) hat demgegenüber vorgeschlagen, eine multilaterale Vereinbarung über ein für alle Gläubiger verbindliches Schuldenmoratorium im Katastrophenfall zu treffen. Das heißt, in dem Moment, in dem etwa das UNO Büro für Katastrophenvorsorge (UNDRR) einen Katastrophenfall eines bestimmten Ausmaßes feststellt, zahlt das betroffene Land an keinen ausländischen Gläubiger mehr den vertraglichen Schuldendienst, sondern kann die Mittel, die sich bereits im Land befinden für die Katastrophenhilfe und die erste Phase des Wiederaufbaus nutzen. Gleichzeitig schafft das Moratorium den zeitlichen und materiellen Spielraum für Verhandlungen zwischen dem betroffenen Land und der Gesamtheit seiner Gläubiger über eine eventuell notwendige Umschuldung. Die zwischenzeitliche Uneintreibbarkeit der Forderungen an das Katastrophenopfer könnte  – wie bereits im Fall des Irak geschehen – durch eine Resolution des Weltsicherheitsrates gewährleistet werden.

Die Schulden eines Katstrophenopfers in Hilfe zu verwandeln hätte eine Reihe von Vorteilen:

  • Es wäre kein zeitraubender Pledging Prozess notwendig. Die zu verwendenden Mittel sind bereits in den Händen der betroffenen Regierung. Sie müssen nur intern umgewidmet werden.
  • Das Instrument verursacht für die externen Unterstützer nur dann Kosten, wenn eine Katastrophe tatsächlich eintritt. Es müssen keine Mittel anderen sinnvollen Verwendungszwecken, etwa im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, entzogen werden. 
  • Je nach Ausmaß der Katastrophe ist es ohnehin fragwürdig, ob das betroffene Land seinen Schuldendienst vertragsgemäß weiter leisten kann. Es wäre nun bereits ein allgemeines Verfahren etabliert, nach dem die Schuldentragfähigkeit nach der Katastrophe von kompetenter Seite festgestellt und eine eventuell notwendige Umschuldung ausgehandelt werden kann.
  • Es fiele der Druck auf das betroffene Land weg, auch in der Katastrophe weiter Schuldendienst zu leisten – wie in der Vergangenheit z.B. in der Ostkaribik geschehen – auch auf Kosten einer wirksamen Katastrophenhilfe und des Wiederaufbaus. 
  • Die Kosten des Wiederaufbaus würden von allen getragen, welche sich in dem betroffenen Land engagieren – statt von wenigen gutwilligen Regierungen und ihren Steuerzahlern.
  • Die Ampel-Koalition hat sich in ihrem Koalitionsvertrag verpflichtet, auf die Schaffung eines geordneten Staateninsolvenzverfahrens hinzuwirken. Eine solche im Rahmen der nächsten COP zu treffende Vereinbarung unter allen Vertragspartnern könnte zeigen, dass multilaterale Vereinbarungen Wirkung entfalten können – schon bevor die gesamte globale Schuldenarchitektur vom Kopf auf die Füsse gestellt worden ist.

Kleine Inselstaaten: im Auge des (Schulden-)Hurrikans

Wadadli – in der indigenen Sprache Antiguas so viel wie: “Wir selbst”. erlassjahr.de durfte gleichwohl mit beraten.

Anfang August trafen sich rund 100 Vertreter*innen der Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS) auf der Karibikinsel Antigua. Thema war die Entwicklung gemeinsamer Strategien für die Mitgliedsstaaten, die gleichzeitig von der dreifachen globalen Krise aus Klimawandel, Covid-Folgen und Preissteigerungen durch den Krieg in der Ukraine betroffen sind. Jürgen Kaiser war für erlassjahr.de mit einem Beitrag zur sich verschärfenden Schuldenkrise vieler Länder dabei.

Es wurde deutlich, dass die kleinen Inselstaaten mit den existierenden Instrumenten keine Chance haben, aus einer lebensbedrohlichen Überschuldungssituation herauszufinden. Allerdings zeigte sich auch, dass die Länder sowohl einzeln als auch als Gruppe wenig Hoffnung haben, tatsächlich Einfluss auf globale Entschuldungsverfahren nehmen zu können. Prozesse, die mühsam in der UNO auf den Weg gebracht werden müssen, oder gar ihre minimalen Einflussmöglichkeiten innerhalb des IWF zu einer Initiative zu bündeln, erschienen als eine sehr ferne Handlungsoption.

Kurzfristig vielversprechender erschien demgegenüber eine andere für die Schuldenfrage relevante Thematik, nämlich die, wie Länder sich überhaupt für Schuldenerleichterungen qualifizieren können. Aktuell ist eine Reihe kleiner Inselstaaten sowohl vom Zugang zu zinsgünstigen Krediten als auch von Schuldenerlassen ausgeschlossen. Grund dafür ist ihr zu hohes Pro-Kopf-Einkommen. Da Schuldenprobleme aber in Ländern aller Einkommenskategorien auftreten können, ist die Beschränkung des Zugangs zu Schuldenerleichterungen auf Grund des Pro-Kopf-Einkommens eine unsachgemäße Beschränkung.

AOSIS hat nicht nur die bisherige Praxis zu kritisiert, sondern positiv auch versucht eine Alternative ins Gespräch zu bringen: den „Multidimensionalen Vulnerabilitätsindex“ (MVI). Dieser soll ein breites Spektrum von Gefährdungen abbilden, denen kleine Inselstaaten besonders ausgesetzt sind. Allerdings sind die bislang auf dem Tisch liegenden Vorschläge für einen MVI noch mit mindestens zwei gravierenden Problemen behaftet: (1) Er versucht Gefährdungen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit durch ein breites Spektrum von Faktoren abzubilden. Für eine Reihe dieser Faktoren stehen trotz aller Bemühungen etwa der Vereinten Nationen allerdings schlicht keine hinreichenden Daten zu Verfügung. (2) Wo diese Daten zur Verfügung stehen, stellt sich die Frage, wie sehr unterschiedliche Aspekte zueinander zu gewichten sind. Was heißt es für Verletzlichkeit und die Notwendigkeit von Schuldenerleichterungen, wenn ein Land bei der Einschulung von Kindern vorbildlich ist, es am Bau von Schutzräumen für den Fall eines Wirbelsturms aber fehlen lässt – und es sich in einem anderen genau umgekehrt verhält?

Der UN-Generalsekretär hat dazu ein Expert*innen-Panel unter Leitung des Premierministers von Antigua & Barbuda, Gaston Browne, und der ehemaligen norwegischen Regierungechefin Erna Solberg berufen. Auf der Tagung wurde von Mitgliedern des Panels schon mal vorsichtig angedeutet, dass der erhoffte anwendungsfähige Index bei der UN-Vollversammlung eher noch nicht zu erwarten sein werde.

Die Tagungsteilnehmer*innen konnten sich an den Stränden von Antigua in schönster karibischer Idylle treffen. Das darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Region sich bereits mitten in der Hurrikan-Saison befindet. Ob und wenn ja auf welcher Insel noch in diesem Jahr damit gerechnet werden muss, dass wieder 100 oder gar 200 Prozent der gesamten jährlichen Wirtschaftsleistung in einer Nacht vernichtet werden, kann niemand vorhersagen. Unter solchen Umständen wäre eine pro-aktive Politik zur Bewältigung von Schäden und Verlusten (Loss & Damage) wie die Bundesregierung sie noch im Mai dem AOSIS-Vorsitzenden in Berlin zugesagt hatte, umso dringender.

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Vor vierzig Jahren: Mit Mexikos Zahlungseinstellung beginnt die “Schuldenkrise der Dritten Welt”

Im August 1982 musste Mexiko zwischenzeitlich die Zahlungen an seine Gläubiger – vor allem US-amerikanischen, japanischen und britischen Banken – aussetzen. Dieser Schritt der zweitgrößten Volkswirtschaft Lateinamerikas wird gemeinhin als Beginn der großen Schuldenkrise im Globalen Süden der 1980er und 1990er Jahre angesehen. Zahlreiche weitere lateinamerikanische und asiatische Länder waren bald gezwungen, dem mexikanischen Beispiel zu folgen.

Wie war es dazu gekommen?

Mexiko hatte in den 19070er und 1980er Jahren seine ambitionierte Industrialisierungspolitik primär aus zwei Quellen finanziert: zum einen aus den seit 1973 steigenden Öleinnahmen, zum anderen durch extensive Auslandsverschuldung. 1981 gerieten beide Einnahmequellen in die Krise: Eine weltweite Konjunkturschwäche ließ den Ölpreis zurückgehen. Gleichzeitig verwandelte die Aufrüstungspolitik des neuen US-Präsidenten Reagan Mexikos wichtigsten Nachbarn fast über Nacht vom größten Kapitalanbieter weltweit in den größten Nachfrager. Die globalen Zinsen stiegen entsprechend dramatisch an, während Mexikos Exporteinnahmen zurückgingen. Der Mexikanische Peso verlor 40 Prozent seines Wertes gegenüber dem US-Dollar. Das größte Wirtschaftskonglomerat des Landes, die Grupo Alfa, rutschte in die Insolvenz. Das mexikanische Finanzierungsmodell funktionierte nicht mehr.

Schuldenerlasse lagen damals jenseits der Vorstellungen aller Beteiligten. Statt das faktische Insolvenzproblems Mexikos anzuerkennen, wurde stillschweigend angenommenen, dass die Zahlungseinstellung lediglich auf eine Liquiditätslücke zurückgehe. Die mexikanische Regierung bemühte sich daher zunächst, Gelder zu mobilisieren, um ihren Schuldendienst weiter leisten zu können. Dazu wandte sie sich einerseits an den Internationalen Währungsfonds (IWF) mit der Bitte um Krisenfinanzierung und forderte andererseits seine mehr als 500 Gläubigerbanken auf, frisches Geld zu akzeptablen Bedingungen zur Verfügung zu stellen. Im Juli 1982 kamen von den Banken noch einmal 2,5 Milliarden US-Dollar. Im August lehnten sie weitere Finanzierungen hingegen ab. Mexiko konnte nicht mehr zahlen und stellte den Schuldendienst an seine Gläubiger ein.

Gegensätzliche Interessen

Die Weigerung der Banken, dem schlechten Geld weiterhin gutes in Richtung Mexiko nachzuwerfen, war einerseits ein angemessener Akt der Vorsicht. Auf der anderen Seite bedrohten sie sich damit jedoch in starkem Maße selbst: Die rigide Bankenaufsicht in den USA sah mit Argusaugen auf die in den Bankbilanzen geführten Aktiva, die als Sicherheiten für die eigenen Kreditgeschäfte der Institutionen dienten. Fielen Zahlungen aus, mussten die Banken umgehend drastischer Wertberichtigungen vornehmen. Dadurch war Mexikos Krise auch eine des US-Bankensystems.

Der IWF verfolgte in Mexiko im Prinzip die gleiche Strategie wie in anderen verschuldeten Ländern: Er bot eine Zwischenfinanzierung gegen eine dramatische Reduzierung des fiskalischen Defizits, das in Mexikos Fall in der Größenordnung von fast 15 Prozent des Bruttoinlandsprodukts lag. Als man im September 1982 beim IWF von einer gerade noch politisch durchsetzbar scheinenden Reduzierung des Defizits auf 5 Prozent ausging, zeigte die Modellrechnung, dass nach den Finanzierungen des IWF und anderer öffentlicher Geber noch immer eine Finanzierungslücke von 5 Milliarden US-Dollar im Jahr 1983 bleiben würde. Diese musste – so die Erwartung des IWF – durch frisches Geld der Gläubigerbanken aufgebracht werden. Es dauerte bis zum März 1983, bis dieses Geld beisammen war, und die letzten sieben der über 500 Banken entsprechende Zusagen unterschrieben.

Die mexikanische Politik – und die Besetzung der Schlüsselpositionen der mexikanischen Finanzpolitik – schwankten in dieser Zeit zwischen Akzeptanz der vom IWF geforderten Maßnahmen als Voraussetzung für Rettungsgelder einerseits und dem Versuch einer Selbstbehauptung andererseits, beispielsweise durch die Einführung von Devisenkontrollen – schon damals eine Todsünde in den Augen der marktliberalen Orthodoxie des IWF.

Tatsächlich konnte Mexiko mit diesem Mix aus Trotz und Unterwerfung die Krise nicht überwinden, sondern sich nur Zeit kaufen. Neue Kreditzusagen der Gläubiger waren noch zwei weitere Male notwendig. Erst Ende der 1980er Jahre wurde klar, dass die Bereitstellung neuer Gelder die Krise nicht lösen konnte und im Rahmen des sogenannten Brady-Plans erstmals echte Abschreibungen privater Forderungen erreicht und zumindest die Krise von 1982 als überwunden angesehen werden konnte.

Die Folgen der nicht bewältigten, sondern durch immer neue Kredite nur verlängerten Krise waren für Mexiko enorm: Von einer „aufholenden“ Industrialisierungsstrategie vor der Krise verwandelte sich das Land in eine der ersten „verlängerten Werkbänke“ der USA (bevor es aus dieser Rolle von den noch billiger fertigenden Ländern in Asien auch wieder verdrängt wurde).

Was lässt sich aus der mexikanischen Schuldenkrise lernen?

  • Staaten, die sich im Ausland verschulden, um so nationalen Konsum statt Investitionen zu finanzieren, machen sich für externe Schocks extrem angreifbar. Das gilt für das damalige mit Sozialleistungen auf Massenloyalität zielende mexikanische Modell ebenso wie die Klientelpolitik von Steuersenkungen für die Reichen durch die 2022 gestürzte Regierung Sri Lankas oder die Finanzierung der Kapitalflucht der Eliten durch einen IWF-Megakredit der Macri-Regierung in Argentinien 2018.
  • Die Entwicklung globaler Zinsen liegt nicht in der Hand ärmerer und abhängiger Staaten. Wie Mexiko 1982 sind auch die Schwellenländer, die im August 2022 besorgt auf die Zinsanhebungen der Fed und der Europäischen Zentralbank schauen, ohne jeden Einfluss auf Politikentscheidungen, die sie fast über Nacht zahlungsunfähig machen können.
  • Staatliche Insolvenzen lassen sich durch die Zuführung frischen Geldes nicht überwinden, sondern nur aufschieben. Fast immer ist eine aufgeschobene Krisenlösung am Ende teurer als eine zeitige es hätte sein können. Und das nicht nur für den Schuldner, sondern auch für die meisten Gläubiger.
  • Das Fehlen einer umfassenden Gläubigerkoordination ist ein entscheidendes Hindernis bei der Krisenbewältigung. Mexikos private Geldgeber beklagten, dass sie fünfmal so viel an frischem Geld bereitstellen sollten wie die öffentlichen Gläubiger. Die USA versuchten überdies noch durch eine Öl-Vorfinanzierung Mexiko de facto einen mit satten 18 Prozent verzinsten Überbrückungskredit anzudrehen. Solche individuelle Interessendurchsetzung inmitten einer global ausbrechenden Krise stellt sich heute im unvollkommen funktionierende Entschuldungsrahmenwerk Common Framework der G20 nicht anders dar als damals: China unterläuft das Common Framework, indem es Transparenz über den kritischsten Teil seiner Forderungen verweigert; der Privatsektor, indem er immer neue Regeln für seine Beteiligung formuliert, sich aber an fast nichts beteiligt; und der öffentliche Sektor weigert sich, eine verbindliche Beteiligung aller Gläubiger zu erzwingen.

Bei allen von den Umständen erzwungenen Schuldenstreichungen wie etwa der Entschuldungsinitiative für die hoch verschuldeten armen Länder: Staaten, die heute in die Krise geraten – selbst nach Einschätzung des IWF sind es mehr als 30 in allen Einkommenskategorien –, haben heute keine besseren Aussichten auf eine rasche und effiziente Krisenüberwindung als Mexiko im August 1982.

Allerdings: Mit der um sich greifenden Krise wuchsen weltweit die systemkritischen und solidarischen Bewegungen. Indirekt, kann man sagen, verdankt auch erlassjahr.de seine Existenz den dramatischen Ereignissen zwischen August 1982 und dem Frühjahr 1983.

Kleine Klage mit großer Wirkung? Der Fall Hamilton vs. Sri Lanka

Sri Lanka stellte im April 2022 nach jahrelangem Durchwurschteln unter dem Druck der Folgen von Pandemie und der russischen Invasion die Schuldendienstzahlungen an seine ausländischen Gläubiger ein. Schon im März begannen Massenproteste angesichts der grassierenden Wirtschaftskrise und Inflation. Seither hat die Krise u. a. zur Flucht und zum Rücktritt des von großen Teilen der Bevölkerung verachteten Präsidenten Gotabaya Rajapaksa geführt. 

Es war eine Pleite mit Ansage, denn schon seit 2021 spekulierten Investoren, wie lange Sri Lanka angesichts stetig sinkender Devisenreserven und hoher Schuldendienstbelastung den Default noch vermeiden kann. Entsprechend begannen sich Gläubiger auch schon frühzeitig auf mögliche Umschuldungsverhandlungen vorzubereiten. So schloss sich kürzlich bereits ein Gläubigerkommittee aus ca. 30 privaten Gläubigern, die Anteile an Anleihen aus allen bestehenden Serien halten, zusammen. Bekannt ist jedoch nicht, wieviel Prozent der Gesamtforderungen aus dieser Gruppe von diesem Verbund gehalten werden. 

Klar ist, dass nicht alle Gläubiger mögliche Umschuldungen akzeptieren wollen. Am 21. Juni erhob die Hamilton Reserve Bank Ltd. mit Sitz in St. Kitts und Nevis Klage vor dem Bundesbezirksgericht im südlichen Bezirk von New York auf vorzeitige Zahlung seiner Ansprüche. Klagegegenstand sind Tilgungs- und Zinszahlungen von rund 258 Millionen US-Dollar.

Die Klage ist insofern ungewöhnlich, als dass sich Sri Lanka zu dem Zeitpunkt noch nicht in Umschuldungsverhandlungen befand. Außerdem war die Anleihe, auf die sich die Klage bezieht, zum Zeitpunkt der Klage noch gar nicht fällig. Die Klage wurde zum einen mit der Ankündigung der Zahlungseinstellung im April durch die sri-lankische Regierung, zum anderen mit dem Verzug auf Zinszahlungen bei anderen Anleiheserien begründet. Daneben wirft der Kläger Sri Lanka die Verletzung der sogenannten pari passu-Klausel (also der gleichrangigen Behandlung von Gläubigern) vor – auch wenn diese gegenüber Hamilton noch gar nicht verletzt wurde. Begründet wird die Anschuldigung mit der Ankündigung der sri-lankischen Regierung, die im Inland gehaltenen Sri Lanka Development Bonds von dem Zahlungsstillstand und zukünftigen Schuldenumstrukturierungen auszuschließen. Am kommenden Freitag, dem 26. August, ist eine erste gerichtliche Sitzung zu der Klage anberaumt. 

Ob die Klage tatsächlich Erfolg hat ist unklar. Beobachter*innen sind skeptisch. Insgesamt handelt es sich zudem nur um einen Bruchteil der Gesamtverschuldung des Landes, die in den kommenden Umschuldungsverhandlungen zur Debatte steht. Sollte die Klage am kommenden Freitag erfolgreich angenommen werden, wird der Fall jedoch trotzdem größere Bedeutung bekommen. 

Sri Lanka mag zwar seine Zahlungen bereits eingestellt haben. Viele andere Länder kurz vor der Staatspleite zögern den unvermeidlichen Schritt einer Umschuldung jedoch weiter hinaus, indem sie durch mühsam zusammengekratzte Neufinanzierungen oder durch die Kürzung bei anderen Ausgaben den Schuldendienst weiter aufrechterhalten. Die Angst vor rechtlichen Risiken, die durch einen Erfolg der Klage gegen Sri Lanka weiter geschürt würde, könnte Regierungen kritisch verschuldete Länder weiter davon abhalten, den unvermeidbaren Schritt einer Zahlungseinstellung zu gehen. Insbesondere auch deshalb, weil, wie empirische Untersuchungen zeigen, Rechtsstreitigkeiten um Forderungen den Zugang zum Kapitalmarkt beeinträchtigen können. Angesichts angespannter Haushalte ist das etwas, was Regierungen (auch wenn sie den Zugang zum Kapitalmarkt zu erschwinglichen Bedingungen eh schon verloren haben) unter allen Umständen zu vermeiden versuchen. Denn anders als für Unternehmen und Privatpersonen gibt es für Staaten keinen Vollstreckungsschutz im Falle einer Insolvenz. 

Zudem erhöht ein rechtliches Vorgehen die Verhandlungsposition von Gläubigern gegenüber anderen Gläubigern: So hat beispielsweise Venezuela aus Angst vor rechtlichen Schritten die Forderungen seiner Anleihegläubiger stets pünktlich und vollständig bedient, obwohl das Land andere Gläubiger – wie Russland und China – nicht weiter bediente und obwohl die finanziellen Mittel für den Import von Basisgütern fehlten. 

Da Sri Lanka seine Zahlungen bereits eingestellt hat, könnte der Klageprozess vor allem die kommenden Umschuldungsverhandlungen empfindlich stören. So könnten auch andere Anleihehalter ermutigt werden, den Klageweg zu beschreiten. Oder es könnte, sollte Sri Lanka sich mit Hamilton einigen bzw. Hamilton ausbezahlen, zu einer Ungleichbehandlung gutwilliger Gläubiger führen, deren Bereitschaft zu konstruktiven Umschuldungsverhandlungen dadurch geschwächt würde. 

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Wiedersehen nach drei Jahren Zoom: Eurodad-Konferenz in Brüssel

Das europäische Dachnetzwerk von erlassjahr.de – Eurodad – organisiert alle zwei Jahre eine internationale Konferenz, um Organisationen weltweit, die zu finanzieller Gerechtigkeit arbeiten, zusammenzubringen. So fand auch dieses Jahr vom 06.-08. Juni in Brüssel eine Konferenz statt. Auf der Agenda standen verschiedene Vorträge und Workshops rund um die Themengebiete Staatsverschuldung, Entwicklungspolitik und globale Gerechtigkeit. Mir wurde im Rahmen meines Praktikums die Möglichkeit geboten, daran teilzunehmen. Dieser Blogbeitrag stellt einen persönlichen Erfahrungsbericht dar.

Klassentreffen der Entschuldungsbewegung

Der erste Tag begann mit einem „Debt Strategy Meeting“. In dem Konferenzraum fanden sich mehr als 50 Menschen aus verschiedenen Ländern ein. Für mich war es überraschend, dass so viele an dem Thema der Staatsverschuldung arbeiten und teilweise eine sehr weite Reise auf sich genommen hatten, um an der Konferenz teilzunehmen. Der zwischenmenschliche Kontakt war sehr offen, freundlich und persönlich. Die Mehrheit der Teilnehmer*innen kannte sich offensichtlich aus früheren Treffen oder Zusammenarbeiten. Insgesamt war die Stimmung sehr enthusiastisch und die Vorfreude auf die kommenden Tage groß. Das lag auch daran, dass aufgrund der Pandemie in den vergangenen zwei Jahren keine persönlichen Treffen stattfinden konnten.

Nach einer kurzen Vorstellungsrunde wurde über Möglichkeiten und Herausforderungen einer neuen Schuldenkrise gesprochen. Thematisiert wurden unter anderem die Volatilität auf Staatsanleihemärkten und die Rolle Chinas in der internationalen Finanzarchitektur. Erwähnt wurde u.a. das Narrativ, dass China nicht bereit sei, sich an Schuldenumstrukturierungen zu beteiligen – welches westliche Regierungen gerne nutzen, um sich aus der Verantwortung zu stehlen. Die Anwesenden betonten, dass es vielmehr dringend notwendig sei, dass auch westliche Gläubiger sich bewegen und etwa Privatgläubiger in Umstrukturierungsverhandlungen zur Beteiligung verpflichten. Dies könne vor allem durch nationale Gesetzgebung in den G7-Staaten erreicht werden. Im Anschluss ging es um politische Handlungsoptionen: Der Direktor von von Jubilee USA stellte etwa einen neuen Gesetzesentwurf vor, der vor kurzem im Bundesstaat New York eingebracht worden war und dazu beitragen soll, die Beteiligung privater Gläubiger an Schuldenerlassen zu verbessern.

Mein erster Eindruck an diesem Tag war, dass viele wichtige und interessante Punkte angesprochen wurden, allerdings wenig Diskussion zustande kam. Es wirkte eher wie ein Austausch von Aspekten, die der jeweiligen Person wichtig waren, als eine tatsächliche Debatte, die sich an einem bestimmten Ziel orientiert. Am Abend organisierte Eurodad ein gemeinsames Abendessen, welches von vielen der Anwesenden genutzt wurde, um neue Kontakte zu knüpfen oder alte Bekanntschaften zu pflegen.

Ungerechtigkeiten sind systemimmanent

An Tag zwei standen Vorträge sowie Workshops auf der Agenda. Beim ersten Vortrag ging es um „Development cooperation as a leverage for tackling vaccine inequality? A Belgian perspective on the issue”. Die Sprecher*innen Kristina Bayingana (Büro des belgischen Ministers für Entwicklungszusammenarbeit), Vitalice Meja (Reality of Aid Africa) und Arnaud Zacherie (CNCD-11.11.11) wiesen darauf hin, dass im letzten Jahr über 11 Milliarden Impfdosen produziert wurden. Drei Viertel davon wurden jedoch von reicheren Ländern gekauft. Im März 2022 waren 56 Prozent der Weltbevölkerung vollständig geimpft. In Entwicklungsländern sind es gerade mal 7 Prozent. Die Sprecher*innen betonten, dass die Ungleichheit bei der Verteilung von Impfstoffen eine Frage von globaler Gerechtigkeit ist. Trotz kleinerer technischer Probleme bei einem via Zoom zugeschalteten Teilnehmer war es meiner Meinung nach dennoch ein gelungener Vortrag.

Danach wurde die Konferenz durch eine Diskussion zum Thema „Reboot the system: Defining joint strategies for economic justice“ eröffnet. Der erste Sprecher, Jason Hickel (Anthropologe), thematisierte in seiner Rede den Zusammenhang zwischen aktuellen Krisen und unserem derzeitigen Wirtschaftssystem. Der Vortrag hat mir persönlich sehr gut gefallen. Besonders in Erinnerung geblieben ist mir der Satz „It’s not a bug, it’s a feature.“ Er machte deutlich, dass die globalen Probleme eben nicht durch einen Fehler im System entstanden sind und durch Behebung des Fehlers innerhalb des Systems beseitigt werden können. Krisen sind vielmehr, solange wir uns in diesem kapitalistischen System bewegen, unvermeidbar.

Die zweite Sprecherin, Emilia Reyes (Equidad de Género Ciudadanía, Trabajo y Familia), sprach in ihrer Rede direkt zivilgesellschaftliche Organisationen in Industriestaaten an. Sie kritisierte diese auf unterschiedlichen Ebenen, allerdings ohne konkrete Forderungen zu formulieren. Mich konnte ihre Ansprache nicht überzeugen. Die Reaktion der anderen Zuhörer*innen war jedoch mehrheitlich zustimmend. Als letzte Session dieses Tages waren drei unterschiedliche Workshops geplant. Ich nahm an dem Workshop „International Financial Institutions: Time for a reset?“ teil. In vier Welt-Cafés wurde über einzelne Aspekte des Themas gesprochen.

Besonders spannend war für mich die Diskussion um das Thema der Sonderziehungsrechte (Special Drawing Rights, SDRs). Die Verteilung dieser basiert auf den IWF-Quoten der Länder. Das führte dazu, dass während der Pandemie zwei Drittel der SDRs Industriestaaten zugewiesen wurden. Leider war hier, wie bei vielen Sessions, die Zeit nicht ausreichend, um tatsächlich ausführlich über ein Thema oder einzelne Aspekte des Themas zu sprechen. Auch dieser Tag endete wieder mit einem gemeinsamen Abendessen, welches erneut als „Socialising Event“ genutzt werden konnte. Vor allem an diesem Abend, aber auch während der restlichen Konferenz, hätte ich mir sehr gewünscht, dass die Veranstalter ein Hygienekonzept ausgearbeitet hätten.

Grüne Transformation und Menschenrechte

Der dritte und letzte Tag der Konferenz begann mit dem Vortrag „A green recovery: Empty rhetoric or a just transition?”. Dieser griff ein sehr spannendes Thema auf, welches aus meiner Sicht auch in Deutschland viel zu wenig behandelt wird. Die insgesamt fünf Sprecher*innen diskutierten Ideen für einen grünen Aufschwung. Im Vordergrund stand dabei die Notwendigkeit, den Übergang möglichst gerecht zu gestalten. Der zeitliche Rahmen von 60 Minuten wurde leider weder der Thematik noch den Sprecher*innen gerecht. Daher waren eine Diskussion und auch eine Entwicklung von Lösungsansätzen nicht möglich.

Die letzte Session des Tages behandelte das Thema „Ensuring the primacy of human rights in times of systemic crises”. Die Sprecher*innen wiesen darauf hin, dass die zu hohe Verschuldung von Staaten im Globalen Süden häufig dazu führe, dass Staaten öffentliche Ausgaben, vor allem auch Sozialausgaben, kürzen müssen. Dieses Finanzierungsproblem untergräbt die Menschenrechtsverpflichtungen dieser Staaten. Während der Veranstaltung wurde diskutiert, was die internationale Gemeinschaft tun kann, um die betroffenen Staaten zu unterstützen. Insbesondere der Redebeitrag von Maria Arena (Mitglied des Europäischen Parlaments) hat mich interessiert. Sie thematisierte unter anderem die Menschenrechtsverletzungen in Qatar und welche Rolle europäische Unternehmen dabei spielen. Nach dieser Session folgte die Closing Ceremony zum Abschluss der Konferenz.

Fazit: Zu wenig Zeit für Strategie und Inhalte, aber viele wertvolle Erfahrungen

Ich war während der gesamten Konferenz immer wieder beeindruckt, wie viele fachlich kompetente, freundliche und engagierte Menschen teilgenommen haben. Für viele dieser Teilnehmer*innen stand der Aspekt des Netzwerkens definitiv im Vordergrund. Für mich persönlich waren hingegen die Vorträge und Workshops deutlich interessanter als die Socialising Events am Abend. Für die Erarbeitung inhaltlicher Strategien wäre es vermutlich besser gewesen, sich auf einzelne Aspekte dieser Themengebiete zu beschränken und diesen dann auch die notwendige Zeit einzuräumen. Allerdings arbeiten die Teilnehmer*innen grundsätzlich an so vielen unterschiedlichen Themenaspekten, dass bei einer solch breit aufgestellten Konferenz nicht allen hätte gerecht werden können. Deshalb war es verständlich, dass die Konferenz stärker für den Austausch genutzt wurde – vor allem nach drei Jahren Videomeeting auf Zoom!

Zusammenfassend war es für mich eine sehr wertvolle Erfahrung. Ich habe nicht nur inhaltlich viel lernen können, sondern auch einen besseren Einblick in die Arbeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen bekommen.  

Herr Lindner vorm Schuldenberg: eine Auseinandersetzung mit den Positionen des deutschen Finanzministers

Vom 18. bis zum 20.  Mai 2022 trafen sich die G7-Finanzminister*innen in Bonn/Königswinter. Schon zuvor hatten wir mit der Bundesregierung immer wieder das Gespräch zur globalen Schuldenkrise und zur Notwendigkeit von Reformen im Rahmen der deutschen G7-Präsidentschaft gesucht. Im Rahmen unserer Kampagne „Globale Gerechtigkeit #stattSchuldendienst“ machten wir am 19. Mai mit einem riesigen Schuldenberg auf dem Bonner Marktplatz vor dem Alten Rathaus auf die Schuldenkrise im Globalen Süden aufmerksam. Wie es der Zufall wollte, verließ ein Teil der G7-Finanzminister*innen just an diesem Tag ihr gut abgeschottetes Tagungshaus auf dem Petersberg in Königswinter, um sich im Alten Rathaus ins Goldene Buch der Stadt Bonn einzutragen – und kam dadurch am Schuldenberg vorbei! Herangerufen durch unsere erlassjahr.de-Aktivist*innen, stellte sich Finanzminister Lindner einem Gespräch, das hier auf Video festgehalten ist. Im Folgenden möchten wir auf die wichtigsten Argumente des Finanzministers eingehen.

Der Finanzminister verwies zunächst auf die problematische Rolle Chinas in multilateralen Umschuldungsverhandlungen. Bereits im Vorfeld des G7-Finanzministertreffens hatte Lindner kritisiert, dass China nicht bereit sei, kritisch verschuldeten Staaten Schulden zu erlassen und angekündigt, sich beim Treffen in Bonn dafür einzusetzen, den Druck auf China zu erhöhen. Damit folgte der Finanzminister dem während der bisherigen G7-Präsidentschaft immer wieder vorgebrachten Argument, dass das Verhalten Chinas als größtem Einzelgläubiger von einkommensschwachen Staaten im Globalen Süden das Hauptproblem für eine zeitige Lösung der Schuldenkrise sei.

Lindner: “I remind China of its responsibility”

Auch wir von erlassjahr.de haben uns an verschiedenen Stellen mit der Rolle Chinas kritisch auseinandergesetzt. Die Versteifung auf China als alleinigen Hebel für erfolgreiche Schuldenerlasse verkennt jedoch das eigentliche Problem und dient der Rechtfertigung fehlenden politischen Handelns: So ist China, das ca. 9 Prozent der ausstehenden Forderungen hält, zwar der größte öffentliche Einzelgläubiger von Ländern des Globalen Südens. Doch ca. 60 Prozent der Forderungen gegenüber Niedrig- und Mitteleinkommensländern werden von privaten Gläubigern gehalten, ca. 23 Prozent von multilateralen Gläubigern. Beides Gläubigergruppen, die sich an Schuldenerleichterungen bislang kaum beteiligen und auf die vor allem die G7-Staaten Einfluss ausüben können.

Die Forderung an China, sich kooperativer zu zeigen, wäre auch glaubhafter, wenn die G7-Staaten dort, wo sie Einfluss haben, konkrete Impulse setzen würden. China hatte die Beteiligung aller Gläubiger an Schuldenerleichterungen zuletzt beim UN Financing for Development Forum gefordert. Ein verbindlicher Einbezug privater westlicher Gläubiger würde die Glaubwürdigkeit der westlichen Staaten und die Kooperationsbereitschaft Chinas potenziell erhöhen. Zudem hätten die westlichen Staaten dann auch ein Mittel in der Hand, den Druck auf China zu verstärken. Solange sich die westlichen Staaten jedoch nicht der eigenen Verantwortung stellen, bleibt die Konzentration auf Chinas problematische Rolle lediglich ein Versuch, von der eigenen Verantwortung abzulenken.

Lindner: „Wir brauchen Transparenz“

Wird in der öffentlichen Debatte von Transparenz gesprochen, ist auch hier meist die Offenlegung chinesischer Forderungsbestände gemeint. So formulierte es auch Finanzminister Lindner im Gespräch mit uns. Doch auch in puncto Transparenz haben die G7-Staaten selbst Hausaufgaben zu erledigen. Im Schuldenreport 2022 haben wir gezeigt, dass die von der Weltbank angegebenen öffentlichen deutschen Forderungen fast doppelt so hoch sind wie vom Bundesfinanzministerium berichtet. Diese Dateninkongruenz konnte von der Bundesregierung bisher nicht geklärt werden. Auch hinsichtlich der wichtigsten Gläubigergruppe von Ländern des Globalen Südens, der Anleihehalter, fehlt es an Transparenz. Dadurch ist für gut die Hälfte der ausstehenden Forderungen an öffentliche Schuldner im Globalen Süden nicht systematisch feststellbar, wer diese Forderungen hält. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat 2020 angekündigt, für mehr Transparenz in der internationalen Kreditvergabe zu sorgen, und 2021 erste Schritte dazu unternommen. Problematisch ist jedoch, dass sich die Transparenz-Initiative der OECD auf die freiwilligen Prinzipien des Institute for International Finance (IIF) stützt und private Gläubiger daher nur unverbindlich auffordert, die eigenen Forderungen offenzulegen. Bislang haben gerade einmal zwei Banken Informationen bereitgestellt – sodass es in diesem Bereich, der in der direkten Einflusssphäre der G7 steht, kaum Fortschritte gibt. In ihrem Communiqué bekräftigen die Finanzminister der G7-Staaten nun, dass sie sich weiter für mehr Transparenz auch bei den privaten Gläubigern einsetzen wollen. Konkrete Schritte werden jedoch nicht genannt. Dabei hätten sie bei ihrem Treffen in Bonn/Königswinter ein Zeichen für mehr Transparenz durch regulatorische oder gesetzgeberische Schritte setzen können. Etwa durch die Schaffung eines weltweiten öffentlich einsehbaren Schulden-Registers aller staatlichen Verbindlichkeiten. Gemeinsam mit vielen Partnerorganisationen aus Nord und Süd fordert erlassjahr.de bereits seit vielen Jahren, dass der Eintrag in solch ein Register entscheidend dafür sein sollte, ob Forderungen in Umschuldungsverhandlungen und vor nationalen Gerichten anerkannt werden. Doch auch diesen konkret umsetzbaren Schritt haben die Finanzminister*innen wieder einmal verpasst.

Lindner: „Was die Einbeziehung der Privaten angeht, bin ich ganz bei Ihnen“

Auf dem Bonner Marktplatz bekräftigte Bundesfinanzminister Lindner einmal mehr die klassische Position der FDP: Gewinnmöglichkeiten für private Investoren seien zentral, doch wer im Glücksfall die Gewinne einfahre, müsse im Schadensfall auch haften. Kurz: So wie erlassjahr.de  lehne auch er einen Bailout für private Gläubiger ab.

Bislang wollen öffentliche Gläubiger wie die Bundesregierung die Einbeziehung und damit die Haftung privater Gläubiger über die sogenannte Comparability of Treatment-Klausel in Umschuldungsabkommen im Rahmen des Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI der G20 sicherstellen. Dabei handelt es sich jedoch keinesfalls um ein neuartiges Instrument. Vielmehr wird diese Klausel standardmäßig in öffentlichen Umschuldungsabkommen vereinbart. In der Vergangenheit konnte dadurch jedoch nicht vermieden werden, dass private Gläubiger gegenüber öffentlichen Gläubigern bevorteilt behandelt wurden – sprich: Dass sie durch öffentliche Kreditvergaben und Schuldenerlasse faktisch einen Bailout erhielten. Private Gläubiger profitierten in der Vergangenheit auch davon, dass Schuldenkrisen über Jahre verschleppt wurden. So wurden unausweichliche Schuldenerlasse durch die Vergabe öffentlicher Überbrückungskredite und vor allem durch harte Einsparungen im Schuldnerland über Jahre hinausgezögert. Wenn die Notwendigkeit von Erlassen schlussendlich eingestanden wurde, hatten private Gläubiger sich bereits größtenteils zurückgezogen.

erlassjahr.de hatte – wie auch die Weltbank und IWF-Chefin Kristalina Georgieva – im Vorfeld des Treffens konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um diese Praxis zu beenden. Doch in ihrem Communiqué forderten die G7-Finanzminister*innen private Gläubiger wieder lediglich dazu auf, sich auf freiwilliger Basis zu beteiligen – ohne Verpflichtung, ohne gesetzliche Regelungen. Es reicht daher nicht aus, so wie Finanzminister Lindner es tut, gebetsmühlenartig die notwendige Kopplung von Gewinnchancen mit Haftungsrisiken zu wiederholen. Wer angesichts der historischen Erfahrung keine konkreten Schritte einleitet, private Gläubiger verbindlich zur Beteiligung an Schuldenerlassen zu verpflichten, verletzt dieses liberale Dogma. Vor allem führt die Nicht-Einbeziehung privater Gläubiger aber dazu, dass die Krise verschleppt wird. Leidtragende sind jetzt schon insbesondere vulnerable Bevölkerungsgruppen in den Schuldnerländern, die die Folgen der Überschuldung unmittelbar zu spüren bekommen.

Die Entwicklungsminister*innen der G7, die sich zu gleicher Zeit in Berlin trafen, gingen dann auch einen kleinen Schritt weiter: Sie appellierten in ihrem Communiqué nicht nur an die Privatgläubiger, sondern forderten den IWF und die Weltbank auf, machbare Vorschläge für die bessere Einbeziehung privater Gläubiger zu unterbreiten.

Lindner: „Wenn es gelänge, die Schuldenlast so zu reduzieren, dass Länder wieder in die eigene Entwicklung investieren können, dass sie wieder Zugang zum Kapitalmarkt bekommen, wäre vieles gewonnen.“

Bereits im Vorfeld des G7-Finanzministertreffens hatte Bundesfinanzminister Lindner die Problematik der hohen Schuldenstände vieler Länder im Globalen Süden anerkannt. Es ist durchaus erfreulich, dass er auch im Laufe des Gesprächs mit uns in Bonn die Reduzierung der Schuldenstände als wichtige Voraussetzung dafür ausmachte, dass Länder wieder Zugang zum Kapitalmarkt bekommen. Schließlich hatten insbesondere private Kapitalgeber in den letzten zwei Jahren erfolgreich das Argument ins Feld geführt, dass ein Schuldenerlass den Zugang zum Kapitalmarkt langfristig gefährde. Obwohl dieses Argument weitestgehend haltlos ist, hielt es einige kritisch verschuldete Länder davon ab, Schuldenerleichterungen in Anspruch zu nehmen.

Die Anerkennung, dass bereits hohe Schuldenstände den Zugang zum Kapitalmarkt verbauen und eine Reduzierung der Schuldenlast daher eine wichtige Voraussetzung – und nicht etwa eine Bedrohung – für den Zugang zum Kapitalmarkt zu vernünftigen Konditionen ist, ist daher ein erster wichtiger Schritt, um die Argumentation privater Gläubiger zu widerlegen. Allerdings stimmte Lindner an anderer Stelle im Gespräch in genau diese Argumentation der privaten Gläubiger wieder ein. Zudem blieb unklar, wie sich Lindner eine Reduzierung der Schuldenlast vorstellte.

Lindner sprach davon, über internationale Institutionen einen „Zugang“ zu kritisch verschuldeten Staaten zu finden, um die Schuldenlast zu reduzieren oder sie „beim Kapitaldienst zu unterstützen“. Letzteres hört sich wieder verdächtig nach einem quasi-Bailout privater Gläubiger an, den Herr Lindner zuvor eigentlich explizit abgelehnt hatte.

Über internationale Institutionen einen „Zugang“ zu kritisch verschuldeten Staaten zu bekommen, erinnert wiederum an die Konditionierung des IWF, kritisch verschuldete Staaten zu einem harten Sparkurs im eigenen Land zu verpflichten und dadurch – so zumindest die Hoffnung – die hohe Schuldenbelastung zu reduzieren.

Das ist beides – anders als Lindner es im selben Satz formuliert – nicht „genau das, was wir gesagt haben“. Uns geht es vielmehr darum, Gläubiger bei der Lösung der Schuldenkrise mit in die Verantwortung zu nehmen.

Lindner: „Es gibt Risiken für die globale Finanzstabilität, die damit verbunden wären, wenn man jetzt ‚einfach mal so machen‘ würde“

Im Laufe des Gesprächs verwies Lindner mehrfach auf Risiken für die globale Finanzstabilität, die damit verbunden wären, wenn wir Gläubigerrechte nicht ausreichend respektieren oder private Gläubiger verbindlich zur Beteiligung an Schuldenerlassen verpflichten würden. Einerseits stützt er damit das oben bereits genannte Argument privater Gläubiger, die als Folge von Schuldenerlassen vor einem langfristigen Ausschluss vom Kapitalmarkt warnen. Andererseits zielt der Verweis auf die „globale Finanzstabilität“ über dieses konkrete Argument hinaus und verweist auf die diffuse Gefahr einer globalen Finanzkrise.

Letzteres bleibt notwendigerweise unkonkret. Bei diesem Verweis handelt es sich nicht um ein klares – und damit auch potenziell widerlegbares – Argument, sondern vielmehr um einen Allgemeinplatz, demzufolge strikte Vorgaben allgemein die wirtschaftliche Tätigkeit und das reibungslose Funktionieren des (Finanz)marktes gefährden würden und daher nicht im allgemeinen Interesse liegen könnten. Letztlich seien es also wirtschaftspolitische Sachzwänge, die vermeintlich einfache Lösungen – wie Schuldenerlasse – ausschließen würden. Und darauf solche „Sachzwänge“ zu erkennen, erhebt die FDP einen exklusiven Anspruch. Das wurde im Gespräch mit dem Bundesfinanzminister etwa durch die Wortwahl vermittelt, dass es eben nicht ausreiche, „einfach nur an Humanität anzudocken“ oder „einfach mal so zu machen“, wie es Entschuldungsaktivist*innen seiner Meinung nach wohl tun.

Doch genau das Gegenteil ist richtig: Statt „einfach mal so zu machen“, fordert erlassjahr.de vielmehr seit Jahren, die rechtlichen Rahmenbedingungen für Umschuldungen grundlegend zu verbessern. Nicht zuletzt auch mit dem Ziel, ungeordnete Staatspleiten zu verhindern – ein Risiko für verlässliche Finanzbeziehungen und damit für die internationale Finanzstabilität.

Eine umfassende Beteiligung privater Gläubiger an Schuldenerlassen wurde in der Vergangenheit erst durch eben solche rechtlichen Absicherungen und – im Rahmen der sogenannten Brady-Umschuldungen in den 1990er Jahren – durch massiven Druck der G7-Länder auf private Gläubiger in ihren Hoheitsgebieten erreicht. Keine dieser Maßnahmen führte in der Vergangenheit zur Instabilität der globalen Finanzmärkte. Statt dieses Totschlagargument zu akzeptieren, sollte man sich zudem klar machen, dass für viele Menschen im Globalen Süden die befürchteten negativen Auswirkungen einer vermeintlich eintretenden „Finanzkrise“ schon jetzt Realität sind und dass die Interessen der (Finanz)-Wirtschaft daher keinesfalls deckungsgleich mit den Bedürfnissen des Großteils der Weltbevölkerung sind.

Fazit

Anstatt das Treffen für Reformen im eigenen Verantwortungsbereich zu nutzen, haben die G7-Finanzminister*innen die Verantwortung wieder einmal vor allem auf China abgewälzt. Unter dem Deckmantel der fehlenden Kooperationsbereitschaft Chinas und vermeintlich drohender globaler Finanzmarktrisiken schützt der Bundesfinanzminister damit die Interessen von Anlegern auf risikofreie Anlagen bzw. auf Gewinnmöglichkeiten ohne Haftung. Tatsächlich ist es jedoch gerade der unbedingte Schutz von privaten Gläubigerrechten, der soziale Spannungen in kritisch verschuldeten Ländern anheizt, damit die politische Stabilität bedroht und die Bereitschaft anderer Gläubiger, sich an multilateralen Umschuldungen zu beteiligen, unterminiert.

Auch wenn wir seit Jahrzehnten regelmäßig mit politischen Akteuren in den Ministerien und im Parlament in Kontakt sind: Als Aktivist*innen haben wir nicht oft Gelegenheit, mit Menschen der höchsten Regierungsebene wie Bundesfinanzminister Lindner direkt in den Dialog zu gehen. Solche Gespräche sind – so kurz sie auch sein mögen – deshalb besonders wichtig, um unseren Forderungen auch auf dieser Ebene buchstäblich Gehör zu verschaffen und unmittelbar auf die Positionen des politischen Gegenübers reagieren zu können.

Lieber Herr Lindner, das war hoffentlich nicht unser letztes Gespräch mit Ihnen!

AOSIS-Delegation in Deutschland: Kleine Inselstaaten brauchen Schuldenerlass

„Es ist gut, dass die westlichen Länder der unverschuldet in Not geratenen Ukraine politisch und materiell beistehen. Aber auch viele der 39 kleinen Inselstaaten im AOSIS-Netzwerk sind ohne eigenes Verschulden durch den Klimawandel existenziell bedroht. Und uns nimmt kaum jemand wahr.“ Das sagte Botschafter Walton Webson, der Vorsitzende der Alliance of Small Island States (AOSIS), als er im Mai 2022 auf Einladung von erlassjahr.de Gespräche mit vier Ministerien und zwei Bundestagsfraktionen in Berlin und Bonn führte.

Faust auf Faust: Staatsekretärin Morgan und Botschafter Webson

Auffällig war, dass das Gespräch mit denjenigen, die traditionell in der Pariser Club-Delegation für Schuldenfragen zuständig sind, sich eher im Austausch nur allzu bekannter Positionen erschöpfte, während neue Impulse und auch ein erkennbarer Wille, etwas neu und anders zu machen, aus den neu geschaffenen Klima-Politik-Abteilungen im Auswärtigen Amt und im umgetauften Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) kamen.

Jennifer Morgan, Staatssekretärin im Auswärtigen Amt, kannte AOSIS und den Botschafter bereits aus ihrer Zeit bei Greenpeace und regte einen kontinuierlichen Austausch zwischen der Bundesregierung und dem Netzwerk an. Die nächsten Gespräche könnte es schon im kommenden Monat in New York geben. Dabei war AOSIS die politische Zusammenarbeit mit der Bundesregierung als gewichtiger Stimme in EU, G7 und G20 mindestens ebenso wichtig wie die materielle Unterstützung für die Arbeit des Netzwerks, wie sie etwa Italien schon seit einigen Jahren leistet.

Konkrete Unterstützung von deutscher Seite erbaten Botschafter Webson und sein Team für zwei strategische Vorhaben:

  • Die Schaffung einer Entschuldungsmöglichkeit für Länder, die Opfer von klimawandelbedingten Naturkatastrophen werden. Die Schulden-Erklärung von AOSIS im Sommer 2020 hatte dazu bereits sehr konkrete Vorschläge für eine Kombination von unmittelbarem Moratorium und umfassender Umschuldung vorgelegt. Dieser Vorschlag wird auch ausdrücklich vom karibischen Entschuldungsnetzwerk JubileeCaribbean und erlassjahr.de unterstützt.
  • Die Ausformulierung eines Multidimensionalen Verletzlichkeits-Index (MVI), welcher eine zentrale Rolle bei der Bestimmung von Schuldentragfähigkeit spielen sollte. Da reichere Länder ebenso wie ärmere in die Überschuldung geraten können, ist die Beschränkung des Zugangs zu Schuldenerleichterungen allein für ärmere Länder nicht sinnvoll. Es gibt verschiedene Vorschläge für einen MVI, von denen noch keiner hinsichtlich Ausgestaltung und Anwendung vollkommen ist. Deswegen ist die Mitarbeit der Bundesregierung hier besonders willkommen.

Die weitere Arbeit am MVI war auch einer der Bereiche, bei denen sich sehr schnell ein Konsens mit der neuen entwicklungspolitischen Sprecherin der bündnisgrünen Bundestagsfraktion, Deborah Düring, zeigte. Sie hatte bereits in der Vorwoche eine Anhörung zum Inhalt des Schuldenreport 2022 im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit organisiert, bei der ej-Koordinatorin Kristina Rehbein und Staatssekretärin Bärbel Kofler aus dem BMZ die Positionen unseres Bündnisses bzw. der Bundesregierung vorgestellt hatten. Leider war wegen des parallel laufenden G7-Entwicklungsministertreffens eine Begegnung des Botschafters mit Frau Kofler nicht zustande gekommen.

Positiv überrascht war die Delegation auch vom Gespräch mit dem entwicklungspolitischen Sprecher der FDP-Fraktion, Til Mansmann. Dass bei den aktuellen Entschuldungsverfahren DSSI und Common Framework der Privatsektor sich einfach nicht beteiligt, ist aus der Sicht des Liberalen unakzeptabel.

Unter der Präsidentschaft von Antigua und Barbuda gelingt es endlich, die Stimme der Opfer des Klimawandels auch in den Zentren des globalen Finanzsystems hörbar zu machen. Die Offenheit einiger der deutschen Gesprächspartner*innen, dringenden Handlungsbedarf wahrzunehmen, wird hoffentlich noch in diesem Jahr zu konkreten nächsten Schritten etwa bei den Beratungen der Vereinten Nationen oder bei der Jahrestagung von IWF und Weltbank im Herbst führen.

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Unterstützung für die Ukraine: Welche Rolle spielen Schuldenerlasse?

Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine sind genau fünf Wochen vergangen. Ein Kriegsende ist noch nicht absehbar. Die internationale Gemeinschaft mobilisiert im Eilverfahren Milliardensummen, um der Ukraine in ihrer Gegenwehr finanziell unter die Arme zu greifen. Der ukrainische Staat steht gleichzeitig mit mehr als 56 Milliarden US-Dollar bei ausländischen Gläubigern in der Kreide. 25 Milliarden US-Dollar bestehen gegenüber internationalen Anleihegläubigern, danach folgen der IWF mit mehr als 13 Milliarden US-Dollar und die Weltbank mit 6 Milliarden US-Dollar. Einzelne Petitionen rufen nun fast reflexartig zu einem sofortigen Schuldenerlass für die Ukraine auf. Doch die ukrainische Regierung lehnt Schuldenrestrukturierungen bislang ab und beteuert die pünktliche Bedienung seiner Schuldendienstverpflichtungen. Sind Schuldenerlasse zum jetzigen Zeitpunkt hilfreich oder schädlich?

Kriegsanleihen statt Schuldenerlasse?

Die Ablehnung der ukrainischen Regierung resultiert zunächst aus der pragmatischen Notwendigkeit, Mittel für die Militärkasse mobilisieren zu wollen. Das versucht die Ukraine auch mit der Platzierung von Kriegsanleihen, die sich mit dem Image eines guten und pünktlich zahlenden Schuldners, der das Recht seines Gläubigers auf Rückzahlung trotz Kriegssituation schützt, besser verkaufen lassen.

Eine Zahlungseinstellung bedeutet im Normalfall einen mehr oder weniger kurzfristigen Ausschluss von internationalen Kapitalmärkten, dessen Zugang durch eine ausreichend umfassende Regelung, die die Schuldentragfähigkeit eines Landes glaubhaft wieder herstellt, konsequenterweise wiedererlangt werden kann. Sollte die Ukraine in der aktuellen Lage Aussicht darauf haben, durch ihre Kriegsanleihen rasch deutlich mehr Mittel mobilisieren zu können als gleichzeitig an Schuldendienst zu leisten ist, stünde das Ersuchen von Schuldenerleichterungen der Erreichung unmittelbarer besserer finanzieller Handlungsfähigkeit im Wege. Doch faktisch ist das Land derzeit bereits vom internationalen Kapitalmarkt ausgeschlossen, Anleihen am internationalen Finanzmarkt kann das Land nicht platzieren. Bislang hat die Ukraine im März Schätzungen zufolge umgerechnet 500 Millionen US-Dollar auf lokalen Märkten durch seine Kriegsanleihen mobilisiert, Interesse von internationalen Investoren gibt es kaum. Gleichzeitig muss das Land 2022 allein an private ausländische Gläubiger mehr als 3,5 Milliarden US-Dollar zurückzahlen.

Internationale Solidarität in Form von Neukrediten

Anders als private Investoren stellten vor allem multilaterale Finanzinstitutionen unbürokratisch und rasch finanzielle Hilfen bereit – der Internationale Währungsfonds (IWF) überwies am 9. März etwa 1,4 Milliarden US-Dollar an Kiew, die Weltbank schnürte rasch ein Paket über 723 Millionen US-Dollar mit der Ankündigung, mindestens 3 Milliarden US-Dollar in den nächsten Monaten an Unterstützung leisten zu wollen, die European Investment Bank (EIB) widmete 668 Millionen US-Dollar für die sofortige Nothilfe um. Doch diese Mittel kommen hauptsächlich in Form von Krediten – nur ein sehr geringer Teil der Weltbankmittel besteht in Form von Zuschüssen. Während die Ukraine von Weltbank und EIB netto mehr Mittel erhält als es an diese 2022 zurückzahlen muss, sieht es beim IWF anders aus – mehr als 2,3 Milliarden US-Dollar werden 2022 fällig.

Die Ukraine muss bis 2023 auch mehr als 400 Millionen US-Dollar an sogenannten „Surcharges“ an den IWF zahlen, Strafzinsen, die der IWF erhebt, wenn Länder, die in besonderen Notlagen sind, stärker als gedacht auf IWF-Kredite zurückgreifen müssen.

Eine Praxis, die von Zivilgesellschaft und anderen Entwicklungsexpert*innen kritisiert wird und deren Abschaffung auch unter IWF-Mitgliedern Sympathisanten findet, bislang jedoch u. a. von der Bundesbank, die den deutschen IWF-Exekutivdirektor stellt, verhindert wurde.

Insgesamt muss die Ukraine im Jahr 2022 mehr als 7 Milliarden US-Dollar an Schuldendienstzahlungen an seine ausländischen Gläubiger leisten.

Sofortige Schuldenerlasse als Gebot der Solidarität?

Angesichts der existenzbedrohenden Lage, in der sich die Ukraine befindet, ist der Ruf nach sofortigen Schuldenstreichungen, begründet mit einer moralischen Verpflichtung, nachvollziehbar. Ein Schuldenerlass im Sinne von konkreten Schuldenstreichungen in einer noch andauernden Kriegssituation, in der ein Regimewechsel nicht ausgeschlossen werden kann, bedeutet jedoch möglicherweise einer russischen Marionettenregierung einen komfortablen Neustart zu ermöglichen. Hinzu kommt, dass die aktuelle Unterstützung, die in Form von Krediten gewährt wird, nicht Teil eines solchen Schuldenerlasses wäre. Es ist jedoch fraglich, inwieweit ein traumatisiertes und zerstörtes Land mit einer aus dem Krieg bestehenden Schuldenlast den Wiederaufbau leisten soll. Ist das moralische und politische Kapital für Schuldenerleichterungen bereits zu Beginn des Krieges verbraucht, wird es unweit schwerer, nach Ende des Krieges erneut Schuldenstreichungen für die Ukraine einzufordern – die ja schließlich so großzügig und solidarisch von ihren Kreditgebern unterstützt wurde. Sinnvoller ist es, dass sich die internationale Gemeinschaft, allen voran der IWF und die G7-Staaten, politisch auf folgenden Ablauf einigen:

  1. Sofortige Durchsetzung eines umfassenden Schuldenmoratoriums für die Ukraine, solange der Krieg andauert.

Während Milliardenhilfen mobilisiert werden, wurde der Ukraine von ihren öffentlichen Gläubigern bislang keine Aussetzung des anfallenden Schuldendienstes in Aussicht gestellt. Dabei könnte ein solches Moratorium sicherstellen, dass keine dringend benötigten Gelder das Land verlassen und die im Haushalt für den Schuldendienst budgetierten Mittel unmittelbar für Ausgaben in der Ukraine selbst verwendet werden können. Durch ein solches Moratorium würde die Gültigkeit der Forderungen erst einmal nicht angetastet. Schon lange fordern zivilgesellschaftliche Organisationen die Schaffung eines automatischen Mechanismus für ein Schuldenmoratorium nach einem katastrophalen externen Schock, was sowohl militärische Aggressionen wie auch Klimakatastrophen einschließen kann. Mit einem politisch vereinbarten, automatisch eintretenden Moratorium würde man das Stigma aus der Gleichung streichen, welches mit Zahlungseinstellungen behaftet ist und welches Schuldnerländer wie sonst nichts fürchten, weshalb sie ihren Schuldendienst unter Inkaufnahme hoher wirtschaftlicher Kosten und gesellschaftlicher Polarisierung lieber weiter bedienen.

Medienberichten zufolge ermutigten Investoren die ukrainische Regierung, die Zahlungen auf fällige Zinszahlungen einfach einzustellen, der Markt würde es den Ukrainern schon verzeihen. Wenn die Ukraine unilateral die Entscheidung trifft, Schuldendienstzahlungen einzustellen, muss sie letztlich jedoch auch damit rechnen, dass ihre Gläubiger ihr dafür saftige Strafzinsen berechnen. Angesichts der nur geringen neuen Mittel, die die Ukraine durch ihr Auftreten als „guter Schuldner“ bereits mobilisieren konnte, könnte die unilaterale Zahlungseinstellung für die Ukraine trotzdem noch die beste Wahl unter schlechten Alternativen sein. Besser wäre es jedoch, wenn die relevanten Gläubiger der Ukraine ein solches Moratorium offiziell anbieten würden.

Als öffentlicher Gläubiger der Ukraine und durch die diesjährige deutsche G7-Präsidentschaft könnte die Bundesregierung einen wichtigen Anstoß zu einem solchen Schritt geben. Abgesehen davon, dass die G7-Staaten ihre eigenen öffentlichen Schuldendienstforderungen aussetzen sollten, wäre dabei zweierlei zentral: Erstens sollten die G7-Staaten auch die privaten Gläubiger verbindlich dazu verpflichten, der Ukraine ein entsprechendes Moratorium zu gewähren. Unmittelbar könnte die Uneintreibbarkeit privater Forderungen zum Beispiel durch exekutive Dekrete an den wichtigen Finanzplätzen New York und London durchgesetzt werden, wie sie etwa US-Präsident George W. Bush in Bezug auf den Irak 2004 erlassen hatte. Zweitens sollten sich die G7-Staaten als wichtigste Anteilseigner von IWF und Weltbank dafür einsetzen, dass auch diese multilateralen Gläubiger in dieser besonderen Situation von ihrer üblichen Haltung eines vorrangig zu bedienenden Gläubigers abweichen und sich ebenfalls an einem Moratorium beteiligen.

  1. Nach Kriegsende Schuldenkonferenz zur umfassenden Regelung der Altschuldenlast

Nach Kriegsende ist angesichts der umfassenden Zerstörung kein Szenario denkbar, in dem die Ukraine sich in einer wirtschaftlich und fiskalisch tragbaren Situation befinden wird. Dann ist der Moment, in dem das Land eine umfassende Regelung der Auslandsschulden, die substantielle Schuldenerlasse beinhalten muss, benötigt. Neben umfassender Wiederaufbauhilfe, wie sie die Europäische Union schon jetzt mit der Idee eines Ukraine Solidarity Trust Funds diskutiert, muss es eine Schuldenkonferenz geben, die alle Gläubiger und alle Forderungen einschließt und die darauf abzielt, eine Lösung zu finden, die die Schuldentragfähigkeit unter Berücksichtigung der nötigen Investitionen für den Wiederaufbau einschließt.

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Mildes IWF-Programm für Argentinien?

Anfang März einigte sich die IWF-Delegation in Buenos Aires mit der argentinischen Regierung auf die Auszahlungsbedingungen des im Januar dieses Jahres vereinbarten Neukredits in Höhe von 44 Milliarden US-Dollar. Nur mit diesen frischen Mitteln wird das seit Jahren überschuldete Länder den noch von der vorherigen Regierung vereinbarten IWF-Kredit bedienen können. Die Regierung muss das Programm nun durchs Parlament bringen. Wenn das geschehen ist, muss der IWF die Zustimmung seines Vorstandes einholen – dann können die Dollars nach Buenos Aires fließen.

Ein genauerer Blick auf das Abkommen lohnt sich, denn es spiegelt einige der Lektionen wider, die der IWF nach eigenem Bekunden aus dem Scheitern seiner traditionellen Strukturanpassungsprogramme gelernt hat:

  • Das Programm verzichtet weitgehend auf das Mikromanagement der argentinischen Fiskal- und Wirtschaftspolitik und beschränkt sich auf die Vorgabe von Eckdaten zur Inflationsbekämpfung und zur fiskalischen Konsolidierung.
  • Der Abbau von Energiesubventionen ist eine der wenigen darüber hinaus gehenden Vorgaben. Er soll aber auch nur stufenweise erfolgen und überdies nicht „alle Bürger gleichermaßen treffen.“ Vielmehr soll er mit Abfederungsmaßnahmen für die Armen umgesetzt werden.
  • Bis 2025 soll das regelmäßige Defizit abgebaut und ein ausgeglichener Haushalt erreicht werden, aber auch dies soll schrittweise von aktuell noch -2,5 Prozent auf 0 Prozent im Jahr 2025 geschehen.

Argentinien kann bei positiven Beschlussfassungen im Parlament und im IWF-Vorstand auf rasche und umfangreiche Auszahlungen aus Washington hoffen. Die höchsten Auszahlungen des Kredits finden schon im laufenden Jahr statt, um zu vermeiden, dass Argentinien infolge eventueller externer Schocks trotz der Zusagen aus Washington in die Illiquidität gerät.

Bislang ist auf der Grundlage der getroffenen Vereinbarungen noch nicht abzusehen, ob Argentinien einen dauerhaften Kurswechsel des IWF symbolisiert oder dies nur dazu diente, im allerletzten Moment vor einer erneuten argentinischen Staatspleite eine besonders fette Kuh vom Eis zu holen.

Ein Stück weit entscheidet sich das Schicksal Argentiniens auch in der fernen Ukraine: Wenn der Ausfall eines der größten Getreideproduzenten der Welt die Preise auch für Agrargüter in die Höhe treibt, könnte unter dem Strich Argentinien davon erheblich profitieren.

Wer zahlt für die Fehler des IWF? – Anmerkungen zum Evaluierungsbericht des jüngsten IWF-Programms mit Argentinien

Am 22.12. veröffentlichte der Internationale Währungsfonds (IWF) den Auswertungsbericht zu seinem 2018 bewilligten und 2019 abgebrochenen Programm mit Argentinien. Der Bericht spricht viele wichtige Schwächen des gescheiterten Programms an, umschifft aber alle Fragen nach Konsequenzen im Blick auf die Strukturen des Fonds selbst. Die dem Bericht beigefügte Stellungnahme der argentinischen Regierung spricht diesbezüglich einige Punkte an.

Das Programm von 2018

Im Juni 2018 einigte sich die damalige argentinische Regierung unter Präsident Macri mit dem IWF auf ein Stand-By-Abkommen, welches nach seiner Ausweitung im Oktober desselben Jahres das größte Kreditprogramm in der IWF-Geschichte wurde: 41 Milliarden Sonderziehungsrechte (SZR), das entspricht 57 Milliarden US-Dollar, sollte es umfassen. Das entspricht 1277 Prozent der argentinischen Quote im IWF. Normalerweise liegt die maximale Kreditaufnahme für ein Land bei 185 Prozent. Schon im August 2019 wurden die Programmvorgaben nicht mehr eingehalten, nachdem nur vier von vorgesehenen zwölf Überprüfungen des Programms stattgefunden hatten. Allesamt kamen sie zu einem positiven Fazit – bis zum Abbruch des Programms. Die 2019 gewählte neue peronistische Regierung unter Präsident Fernández kündigte das Abkommen im Juli 2020, nachdem von der Gesamtsumme 32 Milliarden SZR (45 Mrd. Mrd. US-Dollar) ausgezahlt waren und heute den größten Einzelposten unter den Gesamtschulden Argentiniens ausmachen.

Unmittelbar vor Weihnachten 2021 veröffentlichte der IWF seinen Auswertungsbericht, in dem die Schwächen des Programms und die Gründe für sein Scheitern aus der Sicht des IWF dargelegt werden. Zusammen mit dem IWF-Bericht (im Folgen als Seitenzahlen S oder Abschnitte pt zitiert) wurde auch eine Stellungnahme der aktuellen argentinischen Regierung (Seitenangaben im Anhang IV als GoA) veröffentlicht. Die beiden Dokumente – das des IWF fokussiert eher auf die technischen, das argentinische eher auf die politischen Schwächen des Programms – stimmen in vielem überein, weisen aber auch Unterschiede auf. Spannend sind die möglichen und notwendigen Konsequenzen, die sich ergeben müssten, im Hinblick auf (a) die Gestaltung künftiger Programme des IWF und (b) den Umgang mit den aus dem gescheiterten Programm resultierenden Schulden Argentiniens beim IWF.

Warum ist das Programm nicht erfolgreich gewesen?

Zentral war, dass beide Seiten davon ausgingen, Argentinien habe 2018 kein Solvenz-, sondern lediglich ein Liquiditätsproblem. Entsprechend waren die Mittel des IWF ursprünglich nur als „Notfallreserven“ (precautionary) gedacht, auf die die Regierung bei normalem Programmverlauf gar nicht zugreifen müsse. Sie sollten lediglich externen Investoren signalisieren, dass Argentinien auf jeden Fall zahlungsfähig bleiben würde (S. 17). Der Notfall trat indes sehr schnell ein, da die Hartwährungsreserven in Abwesenheit von Kapitalverkehrsbeschränkungen vor allem die Flucht aus der unter Inflationsdruck stehenden nationalen Währung Peso finanzierten, ohne in der erhofften Weise Kapitalzuflüsse aus dem Ausland anziehen zu können. So wurde der Charakter des Programms in fully disbursing verändert (S. 47).

Fehler des IWF

Aus IWF-Sicht (S. 15) ist der Fonds angesichts der schwierigen Geschichte zwischen der Institution und Argentinien zu zurückhaltend mit der Formulierung von Konditionen gewesen. Man hat aus Rücksicht auf den von Präsident Macri im Vorfeld der Wahlen von 2019 als gering erachteten parlamentarischen Spielraum und auf sein Interesse an der Wiederwahl zu viele eigentlich notwendige (Austeritäts-)Maßnahmen nicht in das Programm integriert. Die Hoffnung dabei war, dass nach einem Wahlsieg Macris diese beiden Einschränkungen wegfallen und die notwendigen Maßnahmen ab 2020 ergriffen werden könnten.

Zwar wurden im Programm selbst und in den vier Überprüfungen bestehende Risiken deutlich benannt. Es gab aber trotzdem keine Planungen für den Fall, dass Argentiniens Performance sich nachhaltig verschlechtern sollte. Vielmehr wurde auf eine fast gespenstische Art angenommen, dass die jeweils identifizierten Risiken schon nicht eintreten würden.

Der IWF räumt ein, dass er, als die Nichterreichung von Zielen immer sichtbarer wurde, entweder das Programmvolumen hätte ausweiten oder sein weiteres Engagement an eine Umschuldung hätte binden müssen. Zu keiner Zeit war das Programm trotz seiner enormen Größe so umfangreich, dass Argentinien nicht zusätzlich auf die Mittel vom Kapitalmarkt angewiesen war. Die Evaluierung behauptet, dass ein solches Insistieren „dem Programm den Stecker gezogen hätte“ (S. 19) – ohne zu begründen, warum eine Umschuldung von Verbindlichkeiten gegenüber weiteren Gläubigern das Programm gestoppt hätte. Stattdessen blieb der Erfolg des Programms davon abhängig, dass es Kapitalzuflüsse und entsprechende Wachstumsfortschritte auslösen würde (S. 32). Diese traten nicht ein.

Neben den falschen Erwartungen an die positiven Folgen des Programms räumt der IWF auch ein (S. 25), dass seine Informationen über Höhe und Fälligkeiten der argentinischen Verbindlichkeiten nicht vollständig waren, mithin zu optimistisch eingeschätzt wurden.

Der kategorische Ausschluss von Umschuldungen welcher Art auch immer (Reprofiling oder Restructuring unter Einschluss echter Erlasse, wie sie 2020 von der Regierung Fernández umgesetzt wurde), führte dazu, dass immer absurdere Ziele im Blick auf die fiskalische Konsolidierung gesetzt werden mussten – bis hin zu einem Gesamtvolumen von 13,1 Prozent für die angestrebte Schuldenquote von 53 Prozent bzw. 26,1 Prozent für die ursprüngliche Schuldenquote von 40 Prozent des BIP. Solche Konsolidierungen wurden nie erreicht (S. 35). Die aufrecht erhaltene Hoffnung auf ihre Erreichung führte allerdings zu der Einschätzung, dass eine Umschuldung unnötig sein würde, so dass Argentinien erneut die Erfahrung machte, dass die notwendige Umschuldung aufgeschoben und dadurch für alle Beteiligten teurer und schmerzhafter wurde, als wenn sie zeitig in Angriff genommen worden wäre (S. 35); ein Problem, auf das auch früher (2014 und 2020) vom IWF hingewiesen worden war (pt. 66).

Der IWF war nicht auf eine Situation vorbereitet, in der weitere offizielle Kreditgeber nicht mitziehen würden. Multilaterale und bilaterale Financiers blieben unter dem Programm zurückhaltend, sodass nur er selbst und im Inland durch die Regierung getätigte Kreditaufnahme als Finanzquellen zur Verfügung standen. Eigentlich ist der Zugang zu weiteren Finanzquellen eine von vier Bedingungen unter den Kriterien für Kreditzugang jenseits der normalen Quoten (Exceptional Access Criteria  – EAC-2) des IWF (S. 51). Unter der beständigen Drohung, dass das gesamte Programm nicht wie vorgesehen ablaufen könnte, interpretierte der IWF seine eigenen Regeln indes großzügiger als angemessen war.

Das Programm wurde auch nicht gestoppt, als der IWF die vor Wahlen üblichen Zusicherungen aller aussichtsreichen Kandidaten, das Programm fortführen zu wollen, nicht erhielt. Vielmehr kündigte der spätere Wahlsieger Alberto Fernández bereits vor der Wahl an, einzelne Aspekte neu verhandeln zu wollen. Trotzdem wurde das Programm fortgeführt (S. 58).

Im Einzelnen hat der IWF weitere Risiken erkannt, aber ignoriert:

  • Drei von vier EACs wurden nur als erfüllt betrachtet, weil der Stab Bewertungsspielräume ausnützte (Judgement), nachdem die Zugangskriterien selbst nicht erfüllt waren.
  • Das Office of Risk Management des IWF, welches in Exceptional Access Fällen eigentlich zwingend konsultiert werden muss, wurde in den Überprüfungsprozess überhaupt nicht einbezogen.
  • Die Diagnose einer Liquiditätskrise mag anfangs richtig gewesen sein, wurde im Laufe des Programms aber immer weniger haltbar (pt. 59). Das Internal Evaluation Office (IEO) des IWF hatte schon bezüglich der 2000er Krise diese Fehldiagnose moniert; trotzdem wurde der Fehler 2018 wiederholt (fn 55).
  • Überhaupt nicht berücksichtigt wurde, dass die schiere Größe des Programms einen solchen Berg neuer Schulden mit Senioritätsstatus schuf, dass private Geldgeber zwangsläufig fürchten mussten, im Krisenfall nicht mehr bedient zu werden; das Programm torpedierte die erhofften privaten Kapitalzuflüsse mithin selbst (S. 53).

Welche Fehler wurden von Seiten der Macri-Regierung gemacht?

Über die oben genannten Punkte, die weitgehend durch das Zusammenwirkung der damaligen Regierung mit dem IWF zustande kamen, sind zwei wichtige Fehler eindeutig der argentinischen Seite zuzuschreiben:

Der Macri-Regierung war es wichtig, unpopuläre und vor allem mit der peronistischen Vorgängerregierung von Cristina Fernández de Kirchner in Verbindung gebrachte Maßnahmen wie Kapitalverkehrskontrollen und eine Umschuldung auszuschließen. Obwohl es schon damals im Fonds Stimmen gab, die beides für notwendig und sinnvoll hielten.

Das Fehlen eines Plan B ist vor allem der Weigerung der Macri-Regierung geschuldet, ein mögliches Scheitern des Programms auch nur öffentlich zu diskutieren (S. 18)

Worüber spricht der Bericht nicht?

Die ausführliche Stellungnahme der argentinischen Regierung zu der Auswertung spricht über die bereits sehr starke Kritik am Programm im IWF-Dokument hinaus einige Punkte an, die mit (a) der politischen Konstellation während der Bewilligung des Programms und (b) mit strukturellen Schwächen in den Entscheidungsstrukturen des IWF zu tun haben. Die Regierung Fernández mahnt (GoA pt. 10) Reformen in den Strukturen des Fonds in solchen Punkten zurecht an.

Die oben gelisteten Fehleinschätzungen des selbstverständlich nicht betriebsblinden IWF-Stabes konnten nur deshalb getroffen werden, weil die Vorgabe des Programms darin bestand, die der Trump-Administration nahestehende Regierung Macri um jeden Preis im Amt zu halten. So wurden bestehende Zahlungsverpflichtungen übersehen, unrealistische Wachstumsaussichten akzeptiert und bereits früher vom IEO und anderen monierte Fehler wiederholt.

Soll der vorliegende Bericht nicht in gleicher Weise bedauernd in der Auswertung künftiger fehlgeschlagener Programme zitiert werden, sind die von der argentinischen Regierung geforderten Reformen unerlässlich:

  • Die Programmentscheidungen müssen entpolitisiert werden. Dass die Europäer mit ihrem Stimmanteil von mehr als 30 Prozent im Falle Griechenlands 2010/12 die Beteiligung des IWF durch eine Änderung der Kreditvergaberichtlinien durchsetzten, welche danach gleich wieder unauffällig einkassiert wurde, ist ebenso skandalös wie die hier zutage getretene Instrumentalisierung einer multilateralen Finanzinstitution für die geopolitischen und ideologischen Interessen des Sperrminoritätsinhabers USA.
  • Eine Schlüsselrolle muss dabei die künftige Zusammensetzung und Entscheidungsmacht des Vorstandes (Board) des IWF spielen. Der argentinische Exekutivdirektor (der nicht nur Argentinien, sondern mehrere lateinamerikanische Länder vertritt) hat in dem Prozess seine Haltung deutlich gemacht. Dass und mit welchen Begründungen sein Vorgänger absurde Entscheidungen, die auf Betreiben der USA oder Europas zustande kamen, durchgewinkt hat, wird im vorliegenden Bericht nicht diskutiert. Genau das wäre angesichts der klaren technischen Analyse des IWF-Stabes nun dringend geboten.

Nachbemerkung: Wer jetzt seine Hausaufgaben macht – und wer nicht

Am 11. Februar 2021 beschloss das argentinische Parlament das „Schuldentragfähigkeitsgesetz“ (Ley de Fortalecimiento de la Deuda Pública), welches Kreditaufnahmen durch die Regierung künftig an parlamentarische Zustimmung im Einzelfall bindet. Es ist für eine Regierung sehr ungewöhnlich, dass sie sich selbst bislang nicht bestehende Fesseln in Sachen Kreditaufnahme anlegt. Es signalisiert insofern einen Bruch mit der weit verbreiteten Kultur der politisch motivierten Hinterzimmerdeals zwischen einer Regierung und Institutionen wie dem IWF, der chinesischen Regierung oder auch privaten Kreditgebern, indem es einen breiteren gesellschaftlichen Konsens zur Voraussetzung einer weiter gehenden Verschuldung des Staates macht.

Während die argentinische Regierung in dieser Weise versucht, nach der schmerzhaften und skandalträchtigen Verschuldungsgeschichte des Landes ihre Hausaufgaben zu machen, ist Gleiches auf Seiten des IWF trotz des vernichtenden Urteils über das eigene Programm noch nicht in Sicht. Im Gegenteil: Selbst das dringend notwendige Zeichen, die eigenen Forderungen aus dem gescheiterten Programm wie von Finanzminister Guzmán gefordert, umzustrukturieren, trifft abgesehen von persönlichen Sympathiebekundungen der IWF-Direktorin bislang auf überhaupt noch keine positive Resonanz aus Washington. Dabei wäre, die Kreditnehmer nicht länger für die selbst erkannten haarsträubenden Fehler der Institution bezahlen zu lassen, ein wichtiger erster Schritt in Richtung auf einen verantwortungsbewussteren Internationalen Währungsfonds.

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