Sambia

Hat Sambia ein Schuldenproblem?

Sambias Verschuldung ist in den letzten Jahren wegen großer Investitionen in den Rohstoff- und den Infrastrukturbereich dramatisch angestiegen. Die wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie lösten in Sambia 2020 eine Rezession aus. Im November 2020 musste Sambia als erstes Land im Kontext der Pandemie seine Schuldendienstzahlungen einstellen. Schon vor der Pandemie schwächelten die Kupferexporte, der wichtigste Devisenbringer des Landes, und schon vor der Pandemie hatte das Land ein hohes Überschuldungsrisiko. Im Februar 2021 ersuchte die sambische Regierung als drittes Land Schuldenerleichterungen unter dem G20 Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI.

Die wichtigsten Schuldenindikatoren (Stand: 2020)

Indikator Ausprägung Grenzwert
Auslandsverschuldung im Verhältnis zum Bruttonationaleinkommen (%) 125,8 40
Auslandsverschuldung im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen (%) 345,9 150
Jährlicher Schuldendienst im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen (%) 32,5 15
Öffentliche Verschuldung im Verhältnis zum BIP (%) 120 50
Öffentliche Verschuldung im Verhältnis zu den öffentlichen Einnahmen (%) 666,7 200
Auslandsschuldenstand 2019 (US-Dollar) 27,341 Mrd.
Schuldendienst: Zinsen und Tilgungen an ausländische Gläubiger 2019 (US-Dollar) 2,519 Mrd.

Erklärung zu den Indikatoren und Grenzwerten

Wer sind die Gläubiger von Sambia?

ZAM Gläubigerprofil 2021-2

Erklärung der Schuldenkategorien

 Die gesamten Auslandsschulden eines Landes setzen sich aus den Schulden des öffentlichen Sektors und denen des Privatsektors zusammen. Im Diagramm sind öffentliche Schulden mit Vollfarben und private Auslandsschulden schraffiert dargestellt.

Bei den öffentlichen Schulden werden drei Gläubigergruppen unterschieden, nämlich multilaterale öffentliche Gläubiger – das sind vor allem Entwicklungsbanken und der IWF -, bilaterale öffentliche Gläubiger – das sind andere Regierungen – und private Gläubiger.

Bei den beiden öffentlichen Gläubigerkategorien unterscheiden wir zudem nach konzessionären, also zinsgünstigen Krediten zu Entwicklungshilfebedingungen, und Krediten zu Marktbedingungen („nicht-konzessionäre“).

Bei den öffentlichen Schulden bei privaten Gläubigern unterscheiden wir die beiden Hauptinstrumente, nämlich Bankkredite und Anleihen. Diese beiden Instrumente unterscheiden wir auch bei den Auslandsschulden des Privatsektors.

Sambias Schuldenprofil hat sich seit 2015 dramatisch verändert. Private sambische Schuldner sind inzwischen für rund 57 Prozent der Auslandsschulden des Landes verantwortlich. Zwischen 2018 und 2019 hat sich ihre Verschuldung fast verdoppelt, die Forderungen liegen hauptsächlich bei ausländischen Banken.

Bei den öffentlichen Schulden sind nur noch die Schulden bei multilateralen Gläubigern überwiegend zu günstigen, konzessionären Bedingungen aufgenommen. Wichtigste Gläubiger sind die Weltbank, gefolgt vom Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Afrikanischen Entwicklungsbank. Bei den öffentlichen bilateralen Gläubigern hat sich vor allem durch die Bewegung weg von traditionellen Gebern hin zu Kooperationen mit China, welches hauptsächlich zu marktnahen Konditionen finanziert, eine dramatische Verschiebung zu nicht-konzessionären Krediten ergeben.

China veröffentlicht keine Bestandsdaten zu seinen Forderungen an andere Länder. Im Debtor Reporting System der Weltbank sind Forderungen an den sambischen Staat in Höhe von knapp 3,5 Milliarden US-Dollar verzeichnet. Medienberichte gehen jedoch von einem Forderungsbestand von bis zu 10 Milliarden US-Dollar und damit bis zu 6,5 Milliarden US-Dollar versteckten Schulden aus.

Fast die Hälfte der öffentlichen Verschuldung setzt sich aus ebenfalls zu Marktbedingungen gewährten Finanzierungen durch private Banken und ausländische Investoren zusammen. Seit 2017 ist die Finanzierung des sambischen Staats durch private Banken sprunghaft angestiegen, britische Banken spielen die größte Rolle.

Seit 2012 hat Sambia sich mit drei Staatsanleihen im Gesamtumfang von 3 Milliarden US-Dollar erfolgreich am internationalen Kapitalmarkt behaupten können, mit Zinsraten zwischen 5,375 und 8,97 Prozent und Fälligkeitsfristen von 2022 bis 2027. Unter den Anleihehaltern sind bekannte Großinvestoren wie BlackRock und JPMorgan, aber auch die deutsche Vertretung der UBS.

Alle Mitglieder des Pariser Clubs hielten Ende 2019 noch 122 Millionen US-Dollar Forderungen aus der Entwicklungszusammenarbeit, darunter hauptsächlich Frankreich und Japan. Deutschland hält seit der Entschuldung des Landes unter der Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete Staaten (engl. Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) keine Forderungen mehr an Sambia.

Im Januar 2021 wurde bekannt, dass die sambische Regierung die Anteile des Schweizer Rohstoffhändlers Glencore an der MopaniKupfermine vollständig übernommen hat, zum Preis der Übernahme der noch ausstehenden Verbindlichkeiten des Minenunternehmens gegenüber Glencore-Körperschaften in Höhe von 1,5 Milliarden US-Dollar.

Trend

Sambia gehört zu den Ländern, die seit Beginn der zweiten Dekade dieses Jahrhunderts Ziel großer Investitionsoffensiven aus reicheren Ländern geworden sind. 2012 und dann erneut 2015 konnte Sambia erstmals in seiner Geschichte Staatsanleihen an den internationalen Kapitalmärkten verkaufen. Infolge der massiv ausgeweiteten Kreditaufnahme sind die Schulden schneller gewachsen als die Wirtschaft. Folglich haben alle Schuldenindikatoren seit 2011 deutlich zugenommen. Da nach der Entschuldung des Landes unter der HIPC-Initiative der Verschuldungszyklus aber auf einem sehr niedrigen Niveau begonnen hat, lagen die Auslandsschulden-Indikatoren Ende 2015 noch nicht im kritischen Bereich. Dies hat sich nach 2015 geändert, als in großem Stile private ausländische Finanzierungen in die private Infrastrukturfinanzierung und den Rohstoffsektor flossen und auch bilaterale Kredite vor allem aus China dramatisch zunahmen. Dagegen ist der Zugang des Landes zu Entwicklungshilfekrediten deutlich zurückgegangen.

Seit der Zahlungseinstellung im November 2020 ist Sambia de facto vom internationalen Kapitalmarkt ausgeschlossen. Finanzierungen im Kontext der Präsidentschaftswahlen finden daher durch inländische Kreditaufnahme statt.

Bisherige Schuldenerleichterungen für Sambia

Sambia erreichte im Zuge des so genannten Millennium Rush seinen Decision Point im Rahmen der HIPC-Initiative. 2005 wurde der Completion Point erreicht und gleichzeitig auch die Streichung der verbliebenen Schulden bei der Internationalen Entwicklungsorganisation, beim Internationalen Währungsfonds (IWF) und dem Afrikanischem Entwicklungsfonds unter der Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) umgesetzt. Durch die Initiative fiel der Auslandsschuldenstand von 7,4 Milliarden US-Dollar 2004 auf 2,3 Milliarden US-Dollar im Jahr 2006.

Zuvor hatte Sambia seit 1982 bereits siebenmal im Pariser Club verhandelt, davon wurden dreimal nur Zahlungsaufschübe gewährt (Classic Terms), viermal gab es unterschiedlich weitreichende Zahlungserleichterungen.

China erließ Sambia 2001, 2006 und 2007 Schulden in Höhe von insgesamt rund 260 Millionen US-Dollar. 211 Millionen US-Dollar wurden 2006 gestrichen und können als Beteiligung Chinas an der HIPC-Initiative interpretiert werden – auch wenn China selbst seine Erlasse als strikt bilaterale Maßnahme versteht. Sambia ist damit eines der von chinesischen Schuldenerlassen am stärksten begünstigten Länder in Afrika.

1994 konnte Sambia einen Teil seiner Schulden bei kommerziellen Banken mit Unterstützung eines externen Gebers mit einem Abschlag zurückkaufen.

Im April 2020 wurde Sambia von der G20 und dem Pariser Club eine Stundung der Schuldendienstzahlungen im Rahmen der Debt Service Suspension Initiative (DSSI) angeboten. Die Regierung hat das Angebot akzeptiert und damit 165,4 Millionen US-Dollar an Schuldendienst an die G20-Mitglieder für das Jahr 2020 auf spätere Jahre verschieben können. Das entspricht ca. 12 Prozent der Schuldendienstzahlungen des Jahres 2020.

Im September 2020 bat die sambische Regierung seine Anleihegläubiger erfolglos um einen sechsmonatigen Aufschub fälliger Zinszahlungen.

Im Oktober 2020 einigte sich die sambische Regierung Medienberichten zufolge mit der Chinese Development Bank, deren Forderungen nicht Teil des Schuldenmoratoriums der G20 sind, auf einen sechsmonatigen Aufschub fälliger Zinszahlungen, sowie auf eine Umschuldung fälliger Tilgungszahlungen. Details sind nicht öffentlich bekannt.

Aktuelle Risiken für die Schuldentragfähigkeit

Sambia ist seit November 2020 de facto zahlungsunfähig, nachdem es eine fällige Zinszahlung auf eine seiner Staatsanleihen nicht leisten konnte. Im Januar 2021 musste das Land erneut eine Zinszahlung aussetzen und beantragte daraufhin eine Umschuldung unter dem G20 Common Framework on Debt Treatments beyond the DSSI. Aufgrund der Auswirkungen der weltweiten Eindämmungsmaßnahmen der Corona-Pandemie stürzte das Land 2020 in seine erste Rezession seit 25 Jahren, u. a. aufgrund des Einbruchs des Kupferpreises und dem Stillstand des Tourismus. Geschätzt 87 Prozent der öffentlichen Einnahmen hätten 2020 allein in den Schuldendienst fließen müssen. Mitverantwortlich für die Pleite ist auch eine wenig disziplinierte Haushaltspolitik. 2022 wird die Tilgung einer der drei Staatsanleihen im Umfang von 750 Millionen US-Dollar fällig.

Das Land hat inzwischen ein Schuldenprofil, wie es eher für Schwellenländer mit einem erheblichen Wertschöpfungsanteil bei industrieller Fertigung und modernen Dienstleistungen typisch ist. Das Land lebt aber weiterhin vom Export unverarbeiteter Rohstoffe und seiner Landwirtschaft. Aus dieser Spannung erwuchs das schon vor der Pandemie als „hoch“ bewertete Überschuldungsrisiko, das der IWF dem Land bescheinigte. Ein hohes Überschuldungsrisiko bedeutet, dass unter dem Basisszenario, welches der IWF vor der Pandemie in den kommenden Jahren für Sambia erwartete, das Land kritische Schulden-Grenzwerte anhaltendend überschreiten würde.

Schon im Juni 2019 hatte die Ratingagentur Fitch Sambia vor allem wegen seines anhaltenden Haushaltsdefizits in die Ramschkategorie CCC herabgestuft. Das Defizit ist auch Ausdruck einer traditionellen Schwäche des Landes, dass nämlich Regierungen dazu neigen, vor Wahlen teure Wohltaten zugunsten ihrer Klientel auf Pump zu finanzieren.

Im Februar 2021 begannen die ersten Verhandlungen mit dem Internationalen Währungsfonds über ein Rettungspaket sowie eine neue Schuldentragfähigkeitsanalyse, beides eine Voraussetzung für Verhandlungen unter dem G20-Rahmenwerk. Sowohl der Glencore-Mopani-Deal als auch die durch inländische Kreditaufnahme finanzierte öffentliche Verschwendungssucht vor der Präsidentschaftswahl im August 2021 dürften die Umschuldungsverhandlungen verzögern. Ein zentrales Problem für eine Schuldenregelung in Sambia ist auch die für ein armes Land bemerkenswert zersplitterte Gläubigerlandschaft mit China und Privatgläubigern als den wichtigsten Akteuren. Die Machtlosigkeit der G20, private Gläubiger ohne gesetzliche Regeln in Schuldenerlassmaßnahmen einzubinden, zeigte sich schon im Herbst 2020 mit der Weigerung privater Gläubiger, ähnlich wie die G20 dem Land einen Aufschub der Schuldendienstzahlungen zu gewähren. Während private Gläubiger angeben, nicht zu Zugeständnissen bereit zu sein, solange die Gefahr besteht, dass freiwerdende Mittel in die Bedienung intransparenter chinesischer Forderungen fließen, ist unklar, inwieweit China zu tatsächlichen Schuldenstreichungen über Zahlungsverlängerungen hinaus bereit ist. Beobachter*innen gehen davon aus, dass China nur dann tatsächliche Streichungen akzeptiert, wenn private Gläubiger zu gleichen Bedingungen Streichungen gewähren. Die Verhandlungen mit China können auch dadurch erschwert werden, dass multilaterale Gläubiger wie die Weltbank sich bislang weigern, sich an Schuldenerleichterungsmaßnahmen zu beteiligen. Bei den Verhandlungen um den G20 Common Framework forderte China eine Einbeziehung der Multilateralen.

Politische Empfehlungen

Sambia ist ein eher komplexer Fall für eine Umschuldung unter dem G20 Common Framework, angesichts einer stark zersplitterten, sich gegenseitig blockierenden und teilweise intransparenten Gläubigerlandschaft. Dazu zählen zwei von drei Staatsanleihen ohne die für eine Umschuldung hilfreichen Collective Action Clauses, Forderungen auch bei der exportfinanzierenden China Development Bank (CDB), die China bislang aus den G20-Initiativen herausgehalten hat sowie intransparente Deals wie mit Glencore zur Übernahme der Mopani-Mine. Sambia-Beobachter*innen gehen davon aus, dass bis zu den Präsidentschaftswahlen im August 2021 keinerlei Zugeständnisse öffentlicher oder privater Gläubiger zu erwarten sind. Der Fall Sambia kann die Wirksamkeit des G20 Common Framework für eine umfassende, alle Gläubiger einbeziehende und für die Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit ausreichende Einigung auf die Probe stellen. Ohne umfassende Streichungen wird kein nachhaltiger Ausweg aus der Pleite möglich sein.

Eine nachfolgende sambische Regierung sollte Möglichkeiten prüfen, mit allen ihren Gläubigern in einem kohärenten und von einer von allen Gläubigern akzeptierten unparteiischen Instanz geleiteten Verfahren zu einer Schuldenrestrukturierung mit einem erheblichen Erlasselement zu kommen. Eine „Sambia-Schuldenkonferenz“ könnte dafür ein geeignetes Format sein.

Weiterführende Informationen und Materialien:

Video: “Staatsverschuldung in Sambia – Geoffrey Chongo”

 

Stand: Februar 2021