Ukraine

Hat die Ukraine ein Schuldenproblem?

Die Wirtschaft der Ukraine hat sich seit der Fast-Staatspleite von 2015 trotz der militärischen Aggression Russlands im Donbass und auf der Krim zunächst erstaunlich positiv entwickelt – allerdings auf Pump, vor allem durch die Ausgabe neuer Staatsanleihen und durch umfangreiche Kreditaufnahmen beim Internationalen Währungsfonds (IWF). Beide Verschuldungsformen setzten regelmäßige Refinanzierungsmöglichkeiten voraus.

Die Aggression Russlands vom Februar 2022 wird mit höchster Wahrscheinlichkeit im Falle des Fortbestehens eines unabhängigen ukrainischen Staates zu einer langfristig ganz und gar untragbaren Verschuldungssituation führen.

Eine Regelung dieser Verbindlichkeiten muss ein ganzes Menü von Optionen einschließen und sich in seinen Dimensionen an der Entlastung anderer kriegszerstörter Länder wie Liberia oder Somalia unter der multilateralen HIPC/MDRI-Entschuldungsinitiative orientieren.

Die wichtigsten Schuldenindikatoren (Stand Ende 2020)

IndikatorAusprägungGrenzwert
Auslandsverschuldung im Verhältnis zum Bruttonationaleinkommen (%)82,240
Auslandsverschuldung im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen (%)214,2150
Jährlicher Schuldendienst im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen (%)29,515
Öffentliche Verschuldung im Verhältnis zum BIP (%)60,850
Öffentliche Verschuldung im Verhältnis zu den öffentlichen Einnahmen (%)152,1200
Auslandsschuldenstand (US-Dollar)129,889 Mrd.
Schuldendienst: Zinsen und Tilgungen an ausländische Gläubiger (US-Dollar)17,871 Mrd.

Erklärung zu den Indikatoren und Grenzwerten

Wer sind die Gläubiger der Ukraine?

Erklärung der Schuldenkategorien

 Die gesamten Auslandsschulden eines Landes setzen sich aus den Schulden des öffentlichen Sektors und denen des Privatsektors zusammen. Im Diagramm sind öffentliche Schulden mit Vollfarben und private Auslandsschulden schraffiert dargestellt.

Bei den öffentlichen Schulden werden drei Gläubigergruppen unterschieden, nämlich multilaterale öffentliche Gläubiger – das sind vor allem Entwicklungsbanken und der IWF -, bilaterale öffentliche Gläubiger – das sind andere Regierungen – und private Gläubiger.

Bei den beiden öffentlichen Gläubigerkategorien unterscheiden wir zudem nach konzessionären, also zinsgünstigen Krediten zu Entwicklungshilfebedingungen, und Krediten zu Marktbedingungen („nicht-konzessionäre“).

Bei den öffentlichen Schulden bei privaten Gläubigern unterscheiden wir die beiden Hauptinstrumente, nämlich Bankkredite und Anleihen. Diese beiden Instrumente unterscheiden wir auch bei den Auslandsschulden des Privatsektors.

Von den knapp 130 Milliarden US-Dollar Auslandsschulden Ende 2020 entfallen 24 Milliarden auf kurzfristige Verbindlichkeiten, die hier nicht weiter berücksichtigt werden. Von den langfristigen Schulden des Staates und der privaten Schuldner entfallen 27 Milliarden US-Dollar auf öffentliche und 78 Milliarden auf private Gläubiger.

Der ukrainische Staat ist zu drei Fünfteln seiner externen Finanzierung vom internationalen Anleihemarkt abhängig. Der Privatsektor dagegen verschuldet sich im Ausland hauptsächlich in Form klassischer syndizierter Bankkredite. Lediglich multilaterale Geber, darunter prominent die Weltbank, auf die mit fast 6 Milliarden US-Dollar mehr als die Hälfte aller Forderungen von multilateralen Banken entfallen, sowie der IWF – mit mehr als 12 Milliarden US-Dollar der größte Einzelgläubiger – spielen außerhalb des Anleihemarkts noch eine spürbare Rolle.

Bezüglich der bilateralen Forderungen an die Ukraine klaffen die oben zugrunde gelegten Zahlen der Weltbank und die des Pariser Clubs wie auch bei zahlreichen anderen Ländern weit auseinander. Nach eigenen Angaben verlangt Deutschland vergleichsweise bescheidene 29 Millionen Euro aus der Entwicklungszusammenarbeit und 46 Millionen Euro aus bundesverbürgten Handelsgeschäften. Auf der Grundlage ukrainischer Angaben weist die Weltbank einen geringeren Betrag, nämlich 28 Millionen US-Dollar als Schulden aus der Entwicklungszusammenarbeit, aber stattliche 282 Millionen US-Dollar an deutschen Handelsforderungen aus.

Die beiden größten Gläubiger – jeweils ausschließlich aus konzessionären Krediten – sind Japan und Russland mit jeweils mehr als einer halben Milliarde US-Dollar. Polen hält etwa 19 Millionen US-Dollar.

Trend

In den Jahren 2015 und 2016 waren die Schuldenindikatoren der Ukraine – offensichtlich infolge der ersten russischen Aggressionen und des dadurch bedingten Rückgangs der Wirtschaftsleistung (Schwerindustrie im Donbass und Tourismus auf der Krim) – stark angestiegen. Seither hatte sich das Verhältnis von Schuldenstand zu Wirtschaftsleistung deutlich verbessert und auf immer noch recht hohem Niveau stabilisiert. Anders als in anderen Ländern hatte sich das erste Pandemiejahr 2020 noch nicht dramatisch auf die Schuldensituation ausgewirkt.

Allerdings war die Ukraine Ende 2020 mit mehr als 22 Milliarden US-Dollar bei Zinsen und Tilgungen gegenüber fast allen seinen bilateralen Gläubigern im Zahlungsverzug.

Bisherige Schuldenerleichterungen für die Ukraine

Die Ukraine hat bisher einmal im Pariser Club ihre Verbindlichkeiten gegenüber den Club-Mitgliedern umgeschuldet: im Jahr 2001 unter Classic Terms, d.h. ohne Schuldenerleichterungen. Kurz zuvor (1998-2000) waren in vier Verhandlungsrunden mit privaten Gläubigern insgesamt 2,3 Milliarden US-Dollar umgeschuldet worden. Insgesamt wurden dabei Schuldenerleichterungen von etwas mehr als 10 Prozent erzielt.

Das wichtigste Umschuldungsabkommen handelte die Ukraine 2015 aus, als es 18,5 Milliarden US-Dollar in Staatsanleihen umschuldete. Sie handelte mit den Anleiheinhabern, darunter prominent große Fonds wie Franklin Templeton und die brasilianische Investment Bank BTG Pactual, einen Nachlass in Höhe von 20 Prozent aus sowie eine Streckung der Fälligkeiten um vier Jahre. Im Gegenzug erhielten die Gläubiger teilweise indexierte Anleihen, die einen höheren Coupon für den Fall höheren Wirtschaftswachstums in der Ukraine in Aussicht stellten. Finanziert wurde der Umtausch durch einen Kredit in Höhe von 17,5 Milliarden US-Dollar vom IWF.

Aktuelle Risiken für die Schuldentragfähigkeit (vor Beginn des Krieges im Februar 2022)

Die Ukraine streitet sich mit Russland um die Rückzahlung eines Eurobonds von rund 3 Milliarden US-Dollar, welchen Russland 2014 dem seinerzeitigen moskaufreundlichen Präsidenten Janukowitsch kurz vor dessen Sturz abgekauft hatte. Die Ukraine beharrt darauf, dass die Anleihe in die Umschuldung des Jahres 2015 einzubeziehen sei, während Moskau darin keine normale Anleihe, sondern einen Kreditvertrag zwischen Staaten erblickt. Trotzdem will Russland die Anleihe auch nicht im Pariser Club verhandeln, sondern beharrt auf einem im Anleihevertrag festgeschriebenen privilegierten Gläubigerstatus.

Da die Anleihe unter englischem Recht begeben wurde, liegt der Fall seither vor Londoner Gerichten. Im November 2018 entschied das Berufungsgericht zugunsten der Ukraine, woraufhin Moskau den Supreme Court angerufen hat. Dieser entschied vorläufig zugunsten Russlands, ohne dass es zu einer Durchsetzung der russischen Ansprüche gekommen wäre.

Der IWF ist angesichts der Rechtsunsicherheiten im Streit mit Russland und der sich verschlechternden Bedingungen an den internationalen Kapitalmärkten infolge der Zinsanhebungen in den USA der wichtigste Geldgeber für die Ukraine. Angesichts der kriegerischen Auseinandersetzungen mit Russland und der nicht immer transparenten Haushaltsführung der Regierung in Kiew kann und will der IWF die Ukraine allerdings nur noch zu verhärteten Konditionen finanzieren.

Aktuelle Risiken für die Schuldentragfähigkeit (Nach Beginn des Krieges im Februar 2022)

Der im Februar 2022 von Russland ausgelöste Krieg trifft die ukrainische Wirtschaft in einer extremen Weise. Die Zerstörung lebenswichtiger Infrastruktur, die Traumatisierung eines großen Teils der Bevölkerung, die Verluste an Menschenleben und existenzsichernden Arbeitsverhältnisse für die Überlebenden werden sich auch dann zu einer wirtschaftlich und fiskalisch völlig untragbaren Situation summieren, wenn es nach Beendigung der Kampfhandlungen noch einen ukrainischen Staat geben sollte. Insbesondere die Inhaber von ukrainischen Staatsanleihen, aber auch die bilateralen öffentlichen Gläubiger werden sich auf einen weitgehenden Forderungsverzicht einstellen müssen. Das gilt auch, wenn es nach einem für den Westen akzeptablen Friedensschluss zu einer massiven Unterstützung des Wiederaufbaus durch die Europäische Union und andere westliche Akteure kommt.

Bemerkenswert ist, dass auch nach Beginn der Kampfhandlungen der IWF die Auszahlungen aus dem laufenden 2,2 Milliarden US-Dollar schweren Programm fortgesetzt hat. Die Weltbank hat sogar eine schnell auszuzahlende Neuzusage in Höhe von 3 Milliarden US-Dollar gemacht. Das sind willkommene starke Signale, die den Widerstand gegen den Aggressor unterstützen. Wie die Ukraine allerdings in der Lage sein soll, diese Forderungen zu begleichen – insbesondere im Fall der relativ kurzfristigen Ansprüche des IWF – ist nicht zu erkennen.

Politische Empfehlungen

Auch im Falle des Fortbestehens des ukrainischen Staates ist kein Szenario vorstellbar, in dem der Aggressor Russland die Kosten für die von ihm angerichteten Schäden übernimmt – nicht zuletzt, weil der Krieg auch die russische Volkswirtschaft in einem noch gar nicht absehbaren Ausmaß trifft.

Ein Optionenmenü, bei dem die Überwindung der dann untragbaren ukrainischen Schulden mit der Finanzierung des Wiederaufbaus verbunden wird, könnte einige Maßnahmen einschließen, die nicht erst erfunden werden müssten, sondern bewährte Instrumente wieder aufnehmen:

  • Die Dekretierung der Uneintreibbarkeit privater Forderungen an die Ukraine für einen Zeitraum von mindestens 20 Jahren. Für einen kürzeren Zeitraum war eine solche Maßnahme in Bezug auf die Öleinnahmen des Irak 2004 im Zuge der Pariser Club-Regelungen vom Weltsicherheitsrat dekretiert worden. Sollte dieser in solchem Sinne nicht handlungsfähig sein, könnten auch exekutive Dekrete, wie sie US-Präsident Bush damals unilateral erlassen hatte, an den wichtigen Finanzplätzen New York und London den gleichen Zweck erfüllen.
  • Private Gläubiger sollten die Möglichkeit erhalten, ihre Forderungen mit hohen Abschlägen von mindestens 90 Prozent in Investitionen in den Wiederaufbau in der Ukraine umzuwandeln (sog. Debt-to-Equity-Swaps).
  • Private Gläubiger, die bereit sind, ihre Forderungen im Rahmen von Debt-for-Development-Swaps in Kooperation mit internationalen Organisationen wie dem UNDP oder dem World Food Programme einzubringen, sollten dafür steuerliche Entlastungen erhalten können.
  • Für alle bilateralen und multilateralen öffentlichen Forderungen an eine Nachkriegs-Ukraine sollte eine kohärente Umschuldung unter Einschluss aller Forderungen nach dem Vorbild der HIPC/MDRI-Initiative ausgehandelt werden. Wichtig wäre dabei eine von unabhängiger Seite erstellte Schuldentragfähigkeitsanalyse, da deren traditionelle Autoren – IWF und Weltbank – selbst als Gläubiger betroffen sind.
  • Die Ukraine-Krise sollte der IWF dringend zum Anlass nehmen, seine Politik der Zinsaufschläge zu überdenken. Diese belastet Länder, die IWF-Ressourcen länger als vorgesehen oder über die Quote des Landes hinaus in Anspruch nehmen. Im Fall der Ukraine sind das in den Jahren 2021-2023 allein 423 Millionen US-Dollar.

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Stand: 07. März 2022