Akteure des aktuellen Schuldenmanagements

Das Schuldenmanagement liegt fest in den Händen der Gläubiger. Sie entscheiden über mögliche Schuldenerleichterungen und bestimmen die Bedingungen, die an einen Schuldenerlass gekoppelt sind.

Internationale Finanzorganisationen: Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank

Zu den wichtigsten Akteuren des Schuldenmanagements gehören die sogenannten internationalen Finanzorganisationen (International Financial Institutions, kurz IFIs). Sie haben großen Einfluss darauf, wie mit überschuldeten Staaten umgegangen wird, da sie mit mehreren Schlüsselaufgaben betraut sind.

An vorderster Stelle gehören dazu die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF). Sie treten als Kreditgeber und damit als Gläubiger auf und erstellen oft gleichzeitig die Gutachten über die wirtschaftliche Lage der Schuldnerländer. Die Weltbank konzentriert sich vor allem auf langfristige Kreditvergaben für einzelne Projekte und Programme, die die wirtschaftliche und soziale Lage verbessern sollen. Der IWF hat seinen Fokus hingegen auf der Vergabe von Krediten zum Ausgleich von Zahlungsbilanzdefiziten. Zahlungsbilanzdefizite stellen häufig eine Gefahr für die Stabilität des Wechselkurses einer Währung dar, welche durch derartige Kredite reduziert werden soll.

Beide Organisationen eint, dass das Stimmrecht der Mitglieder abhängig von ihrem hinterlegten Kapital ist. Dessen Höhe errechnet sich wiederum aus einem an die Wirtschaftsleistung angelehnten Schlüssel. Somit liegt die Mehrheit der Stimmen bei den wirtschaftlich starken, traditionellen Industriestaaten, dem sogenannten Globalen Norden.

Die Rolle der IFIs als Analysten ist nicht nur bei ihren eigenen Entscheidungen über Kreditvergaben oder Schuldenerlässe relevant, sondern auch in Verbindung mit weiteren wichtigen Akteuren. Hier sind sowohl der Pariser Club als auch der Londoner Club zu nennen. Beides sind informelle Kartelle, die die Haltung ihrer Gläubigergruppe gegenüber dem Schuldner abstimmen.

Pariser Club

Der Pariser Club besteht zurzeit aus 22 Gläubigerstaaten, die kollektiv über Umschuldungen und Schuldenerlasse von von öffentlicher Hand gegebener Kredite entscheiden. Allerdings wird bei den meisten Ländern die Gläubigerstruktur immer vielfältiger, sodass sich längst nicht mehr alle Gläubiger in solchen Verhandlungsrunden zusammenfinden. Zudem sind auf staatlicher Ebene einige Schwellenländer, die immer stärker an Relevanz gewinnen, nicht im Pariser Club vertreten. Seinen Namen verdankt der Pariser Club dem Ort seines ersten Treffens im Jahr 1956, in dem auch heute noch das Sekretariat des Clubs sitzt: Paris.

G7/G8

Die G7 sind ein informelles Abstimmungsgremium westlich orientierter Regierungen (USA, Kanada, Großbritannien, Frankreich, Italien, Deutschland, Japan). Um die Jahrtausendwende gehörte auch Russland zwischenzeitlich dazu. Deswegen wurde zu der Zeit von den G8 gesprochen. Die G7/8 spielten entscheidende Rollen bei der Schaffung und Weiterentwicklung der HIPC/MDRI-Entschuldungsinitiative für die ärmsten Länder.

Durch solche Schuldenstreichungen und eine veränderte Ausleihepolitik haben die G7 heute deutlich an Bedeutung verloren. Deswegen sind ihre Beschlüsse bei den jährlichen Gipfeln der Finanzminister*innen bzw. Staats- und Regierungschef*innen nicht mehr unmittelbare Direktiven für die Internationalen Finanzinstitutionen Weltbank und IWF, in denen sie aber nach wie vor über eine starke Position verfügen.

G20

Die G20 wurden nach der Ostasienkrise Ende der 1990er Jahre als informelles Koordinationsgremium von Finanzminister*innen und Notenbank-Chef*innen der G8 sowie 11 größerer Schwellenländer und der EU gegründet, um Reaktionen auf plötzliche Währungs- und Zahlungsbilanzkrisen besser abzustimmen. Erst Ende 2008 wurden die G20 auch zu einem Treffen der Staats- und Regierungschef*innen aufgewertet, um ohne sonst notwendige Rückkoppelungen auf der Ebene der Hauptstädte schnell und wirksam Beschlüsse fassen zu können.

Die G20 sind allerdings – anders als die G7 – keine „Wertegemeinschaft“ in dem Sinne, dass die Mitglieder eine mehr oder weniger homogene Wirtschaftspolitik verfolgen. Vielmehr verstehen gerade die großen Schwellenländer wie China das Gremium weniger als einen Ort der Konsensfindung denn als eine Gelegenheit, eigene Standpunkte vorzubringen und zu verteidigen, auch wenn am Ende kein Konsens steht. Deswegen waren die G20 zwar in der Lage, nach 2008 und auch in der Corona-Pandemie 2020 eine gemeinsame Linie für eine lockere Geldpolitik zu finden, nicht aber für substanzielle Schuldenerleichterungen im Stile von HIPC/MDRI.

Private Gläubiger

Die ausländischen Kreditgeber von Staaten im globalen Süden kann man ganz grob in öffentliche und private einteilen. Auch, wenn die öffentlichen Gläubiger durch Institutionen wie IWF und Weltbank oder aktuelle Debatten um die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit eher im Zentrum der Diskussionen stehen, sind die privaten Kreditvergaben die traditionsreicheren: Während zwischenstaatliche Kredite oder gar das Handeln multilateraler Institutionen erst im letzten Jahrhundert wirklich an Bedeutung gewannen, gehen die privaten Kreditvergaben bis ins Altertum zurück, spielten sogar weltgeschichtliche Rollen, wie zum Beispiel die Finanzierung Karls V. durch die Fugger, und standen auch am Anfang fast aller bedeutenden Schuldenkrisen der jüngeren Vergangenheit.

Private Kreditvergaben geschehen insbesondere durch zwei Arten von Instrumenten:

  • Bankkredite, häufig syndizierter Art, das heißt eine führende Bank vergibt den gewünschten Kredit an eine Regierung und refinanziert sich ihrerseits bei anderen Banken, wobei die Forderung an den Staat als Sicherheit dient.
  • Staatsanleihen, die eine Regierung an den internationalen Kapitalmärkten verkauft, und die ihrerseits an den gleichen Märkten frei gehandelt werden können. Sie bringen dem Kreditgeber eine jährliche oder halbjährliche Zinszahlung ein, den „Coupon“, und darüber hinaus die Rückzahlung des Anleihewertes, entweder ebenfalls in Raten oder in einer großen Überweisung zum Auslaufen der Anleihe.

Neben diesen beiden wichtigsten gibt es noch weitere Finanzierungen wie z.B. solche durch Rohstoffkonzerne, die im Lande engagiert sind. Statistisch werden sie in der Regel – z.B. von erlassjahr.de – mit den Bankkrediten zusammengefasst.

Private Kreditvergaben sind fast immer teurer als öffentliche, selbst wo letztere nichts mit Entwicklungsfinanzierungen zu tun hatten, sondern zum Beispiel mit der Förderung von Exporten des kreditgebenden Landes. Das liegt daran, dass Staaten sich im allgemeinen günstiger refinanzieren können als selbst große Banken.

Während öffentliche Kreditvergaben alle möglichen Zwecke verfolgen können, von der Gewinnerzielung über die Exportförderung, geopolitische Interessen bis hin zu entwicklungspolitischen Zielen, gibt es für private Finanzierungen (von einem sehr kleinen Sektor philanthropischer Kreditgeber wie etwa OIKOCREDIT einmal abgesehen) nur ein einziges Investitionsmotiv: den erzielbaren Profit. Wegen dieser Eindimensionalität der Interessenlagen waren in den bisherigen Schuldenkrisen Vereinbarungen mit den privaten Gläubigern häufig (nicht: immer!) leichter zu erreichen als mit den öffentlichen.

Dass solche Prozesse seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs vergleichsweise effizient und geräuschlos über die Bühne gingen, heißt indes nicht, dass zwischen den Banken und ihren Schuldnern Krisen stets freundschaftlich gelöst würden. Häufig genug versuchten die einflussreichen Banken ihre eigenen Regierungen für die Durchsetzung ihrer Interessen gegenüber dem säumigen Schuldner einzuspannen: von den Kanonenbooten der europäischen Staaten im frühen 20. Jahrhundert gegen lateinamerikanische Länder bis zu den Strukturanpassungsprogrammen des IWF in der Krise der 1970er Jahre, welche die Umverteilung möglichst vieler Ressourcen eines Landes von unten nach oben zwecks Begleichung der Bankenschulden sicherstellen sollte.

Anleihen waren bis Ende der 1990er Jahre von jeglicher Schuldenrestrukturierung ausgenommen – bis klar war, dass sie in zahlreichen Ländern so bedeutend geworden waren, dass eine Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit ohne ihre Beteiligung  nicht mehr möglich sein würde. Seither sind in einigen spektakulären Staatspleiten wie denen Argentiniens nach 2002 die Umschuldungen vor allem Anleihe-Umschuldungen gewesen. Da Anleihen in beliebiger Stückelung über den ganzen Globus verkauft werden können, sind Umschulden mit Anleihegläubigern etwas schwieriger zu organisieren als solche mit einer Handvoll syndizierter Banken.

Londoner Club

Im Londoner Club organisieren sich seit den 1960er Jahren die jeweils betroffenen aus rund eintausend Gläubigerbanken und Fondsgesellschaften, um im Krisenfall mit einem Schuldner nötigenfalls eine Umschuldung auszuhandeln. Der Name für diese spontan von der jeweils exponiertesten Bank organisierten ad-hoc-Banken-Komitees geht zurück auf den in den Anfangsjahren beliebtesten Tagungsort der Komitees: London.

Geierfonds

Schließlich sind in bestimmten Situationen noch sogenannte Geierfonds von Bedeutung. Diese Bezeichnung wird für Fonds verwendet, die unbediente Schuldverträge hochverschuldeter Staaten deutlich unter dem Ausgabewert aufkaufen und das Schuldnerland – bei eintretender finanzieller Erholung, etwa aufgrund der von anderen Gläubigern gewährten Schuldenerleichterungen – auf Zahlung der ausstehenden Summe plus Verzugszinsen verklagen. Setzt sich diese Praxis durch, so kann sich dies negativ auf die Bereitschaft von Gläubigern auswirken, selbst Schuldenschnitte einzuräumen. Das Geschäftsmodell der Geierfonds zeigt deutlich, wie ineffizient das aktuelle, fragmentierte System  des Umgangs mit überschuldeten Staaten ist.