Glossar

Als Reaktion auf die Ebola-Pandemie in Westafrika 2015 und die ernsten Befürchtungen der reichen IWF-Mitglieder, die Seuche könnte außer Kontrolle geraten, schuf der IWF den Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT). Der Treuhandfonds sammelte Beiträge aus reichen Mitgliedsländern, um damit die Schulden der betroffenen Ebola-Länder Guinea, Sierra Leone und Liberia beim IWF zu begleichen, sodass diese Länder die freiwerdenden Beträge in die Pandemie-Bekämpfung investieren konnten. Aufgrund seiner Gleichbehandlungs-Politik konnte der IWF allerdings keine „Ebola-Fazilität“ schaffen, sondern musste prinzipiell Regeln definieren, die allen Ländern, die Opfer von Katastrophen werden, den Zugang ermöglichen müssten. Allerdings wurden die Regeln so geschickt formuliert, dass allen Katastrophenopfern seither der Zugang verwehrt werden konnte. Erst die globale Corona-Pandemie im Jahr 2020 führte zu einer substanziellen Ausweitung auf aktuell (November 2020) 28 Länder. Auch Deutschland hat einen Beitrag zur CCRT geleistet. Kommen weitere Mittel zusammen, könnte die Initiative für die gleichen Länder verlängert oder auf weitere Länder ausgedehnt werden.

Seit der Corona-Krise 2020 hat die G20 eine größere Rolle im globalen Schuldenmanagement eingenommen. In Ergänzung zum Schuldenmoratorium DSSI schufen sie mit dem Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI ein neues Umschuldungsrahmenwerk, welches nach denselben Prinzipien wie der Pariser Club funktionieren soll. Sprich, es wird kritisch verschuldeten Staaten angeboten, in diesem Rahmen mit ihren öffentlichen Gläubigern über die ausstehenden Forderungen zu verhandeln. Anders als bei der DSSI werden Verhandlungen ganz nach den Prinzipien des Pariser Clubs einzelfallbezogen geführt. Das heißt es gibt kein klares Angebot, ab welcher Verschuldungssituation Schuldnerländer mit welchen Zugeständnissen rechnen können. Zudem konnten sich die G20-Staaten nur darauf einigen, Laufzeitverlängerungen und Zinssenkungen zu gewähren – echte Erlasse sollen grundsätzlich nicht zugestanden werden. Die Last, private Gläubiger zur Beteiligung an Schuldenerleichterungen zu bewegen, wird im Rahmen des Common Frameworks einseitig auf die Schuldnerstaaten überwälzt: Rechtliche, politische oder finanzielle Unterstützung von Seiten der G20 gibt es nicht. Bisher (Stand: September 2021) steht es nur den 73 einkommensschwächsten Staaten der Welt offen, Verhandlungen im Rahmen des Common Frameworks zu führen. Ob dieser Kreis der zugangsberechtigten Länder in Zukunft erweitert und das Common Framework eine relevante und mit dem Pariser Club vergleichbare Rolle im globalen Schuldenmanagement einnehmen wird, muss sich erst noch zeigen.

Bei ihrer Frühjahrstagung im April 2020 verständigten sich die G20 auf ein Schuldenmoratorium für alle IDA-qualifizierten oder zur Gruppe der Least Developed Countries (LDC) gehörenden Länder: die Debt Service Suspension Initiative (DSSI). Vier der insgesamt 77 Länder wurden allerdings gleich wieder von der Gruppe entfernt, da sie Zahlungsrückstände bei IWF und/oder Weltbank aufwiesen. Von den verbleibenden 73 haben bis November 2020 46 ein Moratorium beim Pariser Club beantragt und erhalten. Zudem wurde das zunächst nur bis Ende 2020 dauernde Moratorium verlängert. Es soll nun bis zum Juni 2021 gelten, anschließend ein Freijahr gewähren. Danach sollen die ausgefallenen Beträge über vier Jahre zusätzlich zum regulären Schuldendienst zurückgezahlt werden.

Die DSSI bezieht sich nur auf Schulden bei G20- und Pariser Club-Mitgliedern. Weitere bilaterale öffentliche Gläubiger sollen sich im Rahmen einer Gleichbehandlungsklausel des Pariser Clubs beteiligen.  An private Gläubiger wurde appelliert, sich freiwillig zu beteiligen. Das hat indes (Stand: September 2021) niemand getan. Multilaterale Gläubiger wie die Weltbank propagieren zwar die Beteiligung an der DSSI durch die Bilateralen, lehnen ein eigenes Moratorium dagegen ab.

Die G7 sind ein informelles Abstimmungsgremium westlich orientierter Regierungen (USA, Kanada, Großbritannien, Frankreich, Italien, Deutschland, Japan). Um die Jahrtausendwende gehörte auch Russland zwischenzeitlich dazu. Deswegen wurde zu der Zeit von den G8 gesprochen. Die G7/8 spielten entscheidende Rollen bei der Schaffung und Weiterentwicklung der HIPC/MDRI-Entschuldungsinitiative für die ärmsten Länder.

Durch solche Schuldenstreichungen und eine veränderte Ausleihepolitik haben die G7 heute deutlich an Bedeutung verloren. Deswegen sind ihre Beschlüsse bei den jährlichen Gipfeln der Finanzminister*innen bzw. Staats- und Regierungschef*innen nicht mehr unmittelbare Direktiven für die Internationalen Finanzinstitutionen Weltbank und IWF, in denen sie aber nach wie vor über eine starke Position verfügen.

Die G20 wurden nach der Ostasienkrise Ende der 1990er Jahre als informelles Koordinationsgremium von Finanzminister*innen und Notenbank-Chef*innen der G8 sowie 11 größerer Schwellenländer und der EU gegründet, um Reaktionen auf plötzliche Währungs- und Zahlungsbilanzkrisen besser abzustimmen. Erst Ende 2008 wurden die G20 auch zu einem Treffen der Staats- und Regierungschef*innen aufgewertet, um ohne sonst notwendige Rückkoppelungen auf der Ebene der Hauptstädte schnell und wirksam Beschlüsse fassen zu können.

Die G20 sind allerdings – anders als die G7 – keine „Wertegemeinschaft“ in dem Sinne, dass die Mitglieder eine mehr oder weniger homogene Wirtschaftspolitik verfolgen. Vielmehr verstehen gerade die großen Schwellenländer wie China das Gremium weniger als einen Ort der Konsensfindung denn als eine Gelegenheit, eigene Standpunkte vorzubringen und zu verteidigen, auch wenn am Ende kein Konsens steht. Deswegen waren die G20 zwar in der Lage, nach 2008 und auch in der Corona-Pandemie 2020 eine gemeinsame Linie für eine lockere Geldpolitik zu finden, nicht aber für substanzielle Schuldenerleichterungen im Stile von HIPC/MDRI.

Schließlich sind in bestimmten Situationen noch sogenannte Geierfonds von Bedeutung. Diese Bezeichnung wird für Fonds verwendet, die unbediente Schuldverträge hochverschuldeter Staaten deutlich unter dem Ausgabewert aufkaufen und das Schuldnerland – bei eintretender finanzieller Erholung, etwa aufgrund der von anderen Gläubigern gewährten Schuldenerleichterungen – auf Zahlung der ausstehenden Summe plus Verzugszinsen verklagen. Setzt sich diese Praxis durch, so kann sich dies negativ auf die Bereitschaft von Gläubigern auswirken, selbst Schuldenschnitte einzuräumen. Das Geschäftsmodell der Geierfonds zeigt deutlich, wie ineffizient das aktuelle, fragmentierte System  des Umgangs mit überschuldeten Staaten ist.

Am 19. Juni 1999 forderten 35.000 Entschuldungsaktivist*innen beim G8-Gipfel in Köln die Entschuldung der ärmsten hoch verschuldeten Länder der Welt. Die G8 beschlossen daraufhin die Ausweitung und Beschleunigung der Entschuldung hoch verschuldeter Staaten, die bereits bei ihrem Gipfel in Lyon gegründete Initiative für hochverschuldete arme Länder (Heavily Indebted Poor Countries Initiative, kurz HIPC). Sie hat das Ziel, eine koordinierte Entschuldung durch die internationalen Finanzorganisationen und Gläubigerregierungen zu erreichen.

Das Verfahren beginnt dabei mit der Entscheidung über die Auswahl der zu entschuldenden Länder. Dafür müssen von den Schuldnerländern Nachweise über bereits erfolgte, wirtschaftspolitische Reformen erbracht werden. Danach prüfen der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank die Schuldentragfähigkeit des Landes, wobei sie von ihnen selbst definierte Grenzwerte zugrunde legen. Geht daraus hervor, dass das Land als HIPC eingestuft werden kann, wird von dem Schuldnerland ein Strategiepapier zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Paper, kurz PRSP) verlangt, in dessen Umsetzungszeit der Schuldendienst ausgesetzt werden kann. Setzt das betroffene Land die Strategie für mindestens ein Jahr um, wird ein verbindlicher Schuldenerlass durchgeführt, der die gesamten Schulden unter die im Rahmen der Initiative festgelegte Obergrenze von 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen drücken soll.

Als illegitime Schulden können ausstehende Zahlungsverpflichtungen verstanden werden, die, unabhängig davon ob sie tragbar sind oder nicht, nicht zurückgezahlt werden sollten, weil sie gegen geltendes Recht verstoßen oder die Gläubiger schon bei der Kreditvergabe gegen anerkannte internationale Normen verstoßen haben.

In den Rechtswissenschaften ist diese Kategorisierung unter dem englischen Begriff „odious debt“ bekannt. Sie ist bislang nicht völkerrechtlich bindend, aber eine größere Anzahl von Jurist*innen spricht schon von einer „gewohnheitsrechtlichen Doktrin verabscheuungswürdiger Schulden“. Als klassische Kriterien für illegitime Schulden können nach Nahum Sack 3 Aspekte gelten:

  1. die fehlende Zustimmung und Einbindung der Bevölkerung eines Landes in den Entscheidungsprozess (Absence of Consent),
  2. der fehlende oder sogar negative Nutzen für die Bevölkerung (Absence of Benefit) und
  3. die bewusste Inkaufnahme der ersten beiden Umstände durch den Gläubiger (Creditor Awareness).

Allerdings ist die Überprüfung dieser Richtlinien in der Praxis mit Problemen verbunden: Die genaue Definition der einzelnen Aspekte ist schwierig und sie alle  beziehen sich lediglich auf den Fall eines Regime- bzw. Staatenwechsels. Daher sind sie nicht bei Überschuldung eines bestehenden Regimes bzw. Staates anzuwenden. Schließlich sind die Richtlinien auch nicht anerkannter Teil des Völkerrechts, sondern lediglich eine gewohnheitsrechtliche Praxis, welche kontrovers diskutiert wird.

Nach einer neueren Definition von P. K. Menon sind zurückweisbare Schulden solche „die gegen die grundlegenden Interessen, das Recht auf Überleben oder Selbstbestimmung des Nachfolgestaates verstoßen oder die bei ihrer Aufnahme eine zwingende Norm des Völkerrechts verletzen“. Zu den „zwingenden Normen des Völkerrechts“ (Ius Cogens) zählen nur sehr eng gefasste Normen, wie etwa das Verbot der Sklaverei und das Verbot eines Angriffskrieges.

Auch wenn die Definition von illegitimen Schulden schwierig ist, so ist dies doch ein wichtiges Konzept beim Umgang mit Überschuldung und Schuldenerlässen. Es kann neben dem Erlass von Schulden aufgrund der Anerkennung von Illegitimität positive Auswirkungen auf den Beginn von Verschuldung, also die Kreditvergabe selbst, haben. Wenn Schuldner und Gläubiger bei der Schließung von Schuldverträgen Aspekte wie die Relevanz für die Gesellschaft insgesamt im Blick haben und diese optimalerweise in die Entscheidungen einbinden, so werden negative Auswirkungen von Verschuldung und die Notwendigkeit von Schuldenerlässen sich verringern. Für solche verantwortliche Kreditvergabe gibt es bereits von den Vereinten Nationen entwickelte Prinzipien.

Zu den wichtigsten Akteuren des Schuldenmanagements gehören die sogenannten internationalen Finanzorganisationen (International Financial Institutions, kurz IFIs). Sie haben großen Einfluss darauf, wie mit überschuldeten Staaten umgegangen wird, da sie mit mehreren Schlüsselaufgaben betraut sind.

An vorderster Stelle gehören dazu die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF). Sie treten als Kreditgeber und damit als Gläubiger auf und erstellen oft gleichzeitig die Gutachten über die wirtschaftliche Lage der Schuldnerländer. Die Weltbank konzentriert sich vor allem auf langfristige Kreditvergaben für einzelne Projekte und Programme, die die wirtschaftliche und soziale Lage verbessern sollen. Der IWF hat seinen Fokus hingegen auf der Vergabe von Krediten zum Ausgleich von Zahlungsbilanzdefiziten. Zahlungsbilanzdefizite stellen häufig eine Gefahr für die Stabilität des Wechselkurses einer Währung dar, welche durch derartige Kredite reduziert werden soll.

Beide Organisationen eint, dass das Stimmrecht der Mitglieder abhängig von ihrem hinterlegten Kapital ist. Dessen Höhe errechnet sich wiederum aus einem an die Wirtschaftsleistung angelehnten Schlüssel. Somit liegt die Mehrheit der Stimmen bei den wirtschaftlich starken, traditionellen Industriestaaten, dem sogenannten Globalen Norden.

Die Rolle der IFIs als Analysten ist nicht nur bei ihren eigenen Entscheidungen über Kreditvergaben oder Schuldenerlässe relevant, sondern auch in Verbindung mit weiteren wichtigen Akteuren. Hier sind sowohl der Pariser Club als auch der Londoner Club zu nennen. Beides sind informelle Kartelle, die die Haltung ihrer Gläubigergruppe gegenüber dem Schuldner abstimmen.

Im Londoner Club organisieren sich seit den 1960er Jahren die jeweils betroffenen aus rund eintausend Gläubigerbanken und Fondsgesellschaften, um im Krisenfall mit einem Schuldner nötigenfalls eine Umschuldung auszuhandeln. Der Name für diese spontan von der jeweils exponiertesten Bank organisierten ad-hoc-Banken-Komitees geht zurück auf den in den Anfangsjahren beliebtesten Tagungsort der Komitees: London.

Das Londoner Schuldenabkommen ist ein 1953 in der britischen Hauptstadt geschlossener Vertrag zwischen Westdeutschland und seinen damaligen Gläubigern über den Umgang mit der deutschen Verschuldung. Die unterzeichnenden Gläubiger gewährten Deutschland darin einen umfassenden Schuldenerlass und eine großzügige Regelung, wie die verbleibenden Schulden zurückzuzahlen seien.

Wer waren die Unterzeichner?

Das Abkommen wurde am 27. Februar 1953 unterzeichnet und trat am 16. September des selben Jahres in Kraft.

Ausgangslage

Im Jahr 1952 hatte die damals noch junge Bundesrepublik Deutschland Auslandsschulen in Höhe von 29,7 Milliarden Deutsche Mark. Etwas weniger als die Hälfte dieser Forderungen, 13,5 Milliarden DM, waren Schulden aus der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg, hauptsächlich aus Anleihen zur Begleichung der Reparationen aus dem ersten Weltkrieg. Die restlichen Schulden stammten aus der Wirtschaftshilfe nach 1945, ein Großteil davon aus den Vereinigten Staaten. Diese waren daher auch der mit Abstand größte Gläubiger der BRD.

Schuldenerlass für Deutschland

Im Rahmen des Abkommens wurde ein Erlass von über 50 Prozent der Vor- und Nachkriegsschulden beschlossen. Auch für die verbleibenden Schulden in Höhe von 14,45 Milliarden DM wurde eine für die BRD günstige Regelung getroffen: 2,5 Milliarden blieben zinsfrei, der Rest wurde zu 4,5 und 5 Prozent langfristig umgeschuldet. Verzugszinsen für die Nichtbedienung der Vorkriegsschulden durch die Nazi-Diktatur wurden nicht berechnet.

Nicht nur Umfang, auch Ausgestaltung historisch einzigartig

Bemerkenswert ist aber nicht nur die quantitative Dimension. Vor allem die die qualitativen Aspekte des Abkommens sind erwähnenswert

  • Alle Schulden Deutschlands wurden in einem einheitlichen Verfahren geregelt und zu gleichen Teilen reduziert.
  • Deutschland sollte seinen Schuldendienst nur aus laufenden Überschüssen, also aus Exporteinnahmen, begleichen müssen. So sollte verhindert werden, dass für die Schuldenrückzahlung auf Reserven zurückgegriffen oder neue Kredite aufgenommen werden müssten. Entsprechend sah das Abkommen die Möglichkeit vor, dass Deutschland seinen Schuldendienst aussetzen könne, sollte es keine Überschüsse erzielen.
  • Für Streitfälle über die Auslegung des Abkommens wurde ein Schiedsgerichtshof in Koblenz eingerichtet.

Kontext

Natürlich darf bei der Betrachtung des Londoner Schuldenabkommens nicht der politische Kontext außer Acht gelassen werden. Vor dem Hintergrund des Kalten Kriegs hatten die West-Alliierten, die gleichzeitig die entscheidenden Gläubiger waren, ein Interesse daran, West-Deutschland zu einem wirtschaftlich erfolgreichen Gegenmodell zum Kommunismus zu machen. Ihre Rechnung ging auf: Die Regelungen im Londoner Schuldenabkommen von 1953 legten einen Grundstein für den folgenden wirtschaftlichen Aufschwung in Deutschland.

Nur so ist zu verstehen, warum die Bundesrepublik eine derart großzügige Regelung erhielt. Bis heute hat kein Staat der Welt von einem vergleichsweise niedrigen Verschuldungsniveau aus einen so weitreichenden Schuldenerlass erhalten wie Deutschland. Die Auslandsschulden Deutschlands lagen 1953 bei 21 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Zum Vergleich: Der von der EU heute festgelegten Grenzwert liegt bei 60 Prozent. Und unter den Ländern, die sich für die Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete arme Länder qualifizierten, lag diese Quote im Jahr 2000 mit durchschnittlich 168 Prozent deutlich höher.

Entschuldung ist möglich – wenn der politische Wille da ist

Das Londoner Schuldenabkommen zeigt auf eindrückliche Art, dass Entschuldung möglich ist – wenn nur der politische Wille da ist. Es ist ein historisches Beispiel wie umfassend, nachhaltig und erfolgreich ein Schuldenerlass sein kann.

Das Londoner Schuldenabkommen ist jedoch keine Vorlage, die eins zu eins auf heutige Schuldenkrisen angewendet werden kann. Dennoch können einzelne Aspekte des Ablaufs und der getroffenen Regelungen eine Inspiration für zukünftige Entschuldungsverhandlungen sein.

Weitere Informationen: 

Nach der Entlastung unter HIPC erwiesen sich aber immer noch zahlreiche Länder als tendenziell zahlungsunfähig, sodass 2005 auf dem G8-Gipfel in Gleneagles/Schottland die Multilaterale Entschuldungsinitiative (Multilateral Debt Relief Initiative, kurz MDRI) beschlossen wurde. Diese ermöglichte einen fast vollständigen Erlass von Schulden – auch bei vier internationalen Finanzorganisationen. Dabei galt bis Mitte der 1990er Jahre, dass Schulden bei internationalen Finanzorganisationen, wie der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds, immer zurückgezahlt werden müssen.

35 von 39 der für einen Schuldenerlass qualifizierten Länder haben diesen bis heute durchlaufen. Dies führte in vielen Fällen zu nennenswerten Entlastungen für die betroffenen Länder, da bei der HIPC-Initiative häufig Schulden gestrichen wurden, die von den Schuldnern ohnehin nicht mehr bedient werden konnten. In der Folge senkte sich die Schuldendienstquote in Bezug auf die Exporteinnahmen häufig auf unter 5 Prozent, was im Vergleich zum Stand von 15 Prozent 10 Jahre zuvor einen bedeutenden Unterschied ausmachte. Die sich daraus ergebenden Entwicklungsspielräume nutzten viele der betroffenen Länder erfolgreich zur Erhöhung der Ausgaben für Armutsbekämpfung.

Die Entwicklungen in Ghana, das als eine klare Erfolgsgeschichte der HIPC-Initiative galt, zeigen jedoch, dass eine einmalige Entschuldung keine Lösung für ein strukturelles Problem ist: Nach der HIPC-Entlastung lagen alle Schuldenindikatoren Ghanas im unkritischen Bereich. Dann wurden in Ghana aber im Zusammenhang mit den Investitionen zur Erschließung der Öl- und Gasfelder vor der Küste zahlreiche Kredite im Ausland aufgenommen und infolgedessen sind die wichtigsten Schuldenindikatoren wegen des anhaltenden Leistungsbilanzdefizits dramatisch angestiegen. Seit Anfang 2015 attestiert deshalb der IWF dem Land wieder ein „hohes“ Überschuldungsrisiko. Länder wie Ghana, die die HIPC-Initiative einmal durchlaufen haben, haben danach keinen Zugang mehr.

Mehr lesen: „15 Jahre Kölner Schuldeninitiative“ im Schuldenreport 2014.

Wie es auch anders laufen kann, zeigt das Londoner Schuldenabkommen, ein oft vergessenes Kapitel deutscher Nachkriegsgeschichte.

Der Pariser Club besteht zurzeit aus 22 Gläubigerstaaten, die kollektiv über Umschuldungen und Schuldenerlasse von von öffentlicher Hand gegebener Kredite entscheiden. Allerdings wird bei den meisten Ländern die Gläubigerstruktur immer vielfältiger, sodass sich längst nicht mehr alle Gläubiger in solchen Verhandlungsrunden zusammenfinden. Zudem sind auf staatlicher Ebene einige Schwellenländer, die immer stärker an Relevanz gewinnen, nicht im Pariser Club vertreten. Seinen Namen verdankt der Pariser Club dem Ort seines ersten Treffens im Jahr 1956, in dem auch heute noch das Sekretariat des Clubs sitzt: Paris.

Die ausländischen Kreditgeber von Staaten im globalen Süden kann man ganz grob in öffentliche und private einteilen. Auch, wenn die öffentlichen Gläubiger durch Institutionen wie IWF und Weltbank oder aktuelle Debatten um die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit eher im Zentrum der Diskussionen stehen, sind die privaten Kreditvergaben die traditionsreicheren: Während zwischenstaatliche Kredite oder gar das Handeln multilateraler Institutionen erst im letzten Jahrhundert wirklich an Bedeutung gewannen, gehen die privaten Kreditvergaben bis ins Altertum zurück, spielten sogar weltgeschichtliche Rollen, wie zum Beispiel die Finanzierung Karls V. durch die Fugger, und standen auch am Anfang fast aller bedeutenden Schuldenkrisen der jüngeren Vergangenheit.

Private Kreditvergaben geschehen insbesondere durch zwei Arten von Instrumenten:

  • Bankkredite, häufig syndizierter Art, das heißt eine führende Bank vergibt den gewünschten Kredit an eine Regierung und refinanziert sich ihrerseits bei anderen Banken, wobei die Forderung an den Staat als Sicherheit dient.
  • Staatsanleihen, die eine Regierung an den internationalen Kapitalmärkten verkauft, und die ihrerseits an den gleichen Märkten frei gehandelt werden können. Sie bringen dem Kreditgeber eine jährliche oder halbjährliche Zinszahlung ein, den „Coupon“, und darüber hinaus die Rückzahlung des Anleihewertes, entweder ebenfalls in Raten oder in einer großen Überweisung zum Auslaufen der Anleihe.

Neben diesen beiden wichtigsten gibt es noch weitere Finanzierungen wie z.B. solche durch Rohstoffkonzerne, die im Lande engagiert sind. Statistisch werden sie in der Regel – z.B. von erlassjahr.de – mit den Bankkrediten zusammengefasst.

Private Kreditvergaben sind fast immer teurer als öffentliche, selbst wo letztere nichts mit Entwicklungsfinanzierungen zu tun hatten, sondern zum Beispiel mit der Förderung von Exporten des kreditgebenden Landes. Das liegt daran, dass Staaten sich im allgemeinen günstiger refinanzieren können als selbst große Banken.

Während öffentliche Kreditvergaben alle möglichen Zwecke verfolgen können, von der Gewinnerzielung über die Exportförderung, geopolitische Interessen bis hin zu entwicklungspolitischen Zielen, gibt es für private Finanzierungen (von einem sehr kleinen Sektor philanthropischer Kreditgeber wie etwa OIKOCREDIT einmal abgesehen) nur ein einziges Investitionsmotiv: den erzielbaren Profit. Wegen dieser Eindimensionalität der Interessenlagen waren in den bisherigen Schuldenkrisen Vereinbarungen mit den privaten Gläubigern häufig (nicht: immer!) leichter zu erreichen als mit den öffentlichen.

Dass solche Prozesse seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs vergleichsweise effizient und geräuschlos über die Bühne gingen, heißt indes nicht, dass zwischen den Banken und ihren Schuldnern Krisen stets freundschaftlich gelöst würden. Häufig genug versuchten die einflussreichen Banken ihre eigenen Regierungen für die Durchsetzung ihrer Interessen gegenüber dem säumigen Schuldner einzuspannen: von den Kanonenbooten der europäischen Staaten im frühen 20. Jahrhundert gegen lateinamerikanische Länder bis zu den Strukturanpassungsprogrammen des IWF in der Krise der 1970er Jahre, welche die Umverteilung möglichst vieler Ressourcen eines Landes von unten nach oben zwecks Begleichung der Bankenschulden sicherstellen sollte.

Anleihen waren bis Ende der 1990er Jahre von jeglicher Schuldenrestrukturierung ausgenommen – bis klar war, dass sie in zahlreichen Ländern so bedeutend geworden waren, dass eine Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit ohne ihre Beteiligung  nicht mehr möglich sein würde. Seither sind in einigen spektakulären Staatspleiten wie denen Argentiniens nach 2002 die Umschuldungen vor allem Anleihe-Umschuldungen gewesen. Da Anleihen in beliebiger Stückelung über den ganzen Globus verkauft werden können, sind Umschulden mit Anleihegläubigern etwas schwieriger zu organisieren als solche mit einer Handvoll syndizierter Banken.

Wenn eine Regierung Schuldendienstzahlungen aus einem anderen Land erhält und gleichzeitig diesem gegenüber Mittel aus der Entwicklungszusammenarbeit vergibt, liegt es nahe, nicht erst die Zahlungen zu kassieren und dann neue Schenkungen oder Kredite einzuräumen, sondern das Geld einfach im Lande zu lassen. Es wird dann, statt an den Gläubiger zu fließen, im Land in nationaler Währung für Entwicklungs- oder Umweltschutzvorhaben investiert, auf die die beiden Regierungen sich verständigt haben. Wenn das geschieht, spricht man von einer Schuldenumwandlung für Entwicklung (engl. debt-for-development swaps).

Diese Form der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit gibt es seit den 1980er Jahren. Auch vereinzelte Privatgläubiger haben schon damit gearbeitet – aus philanthropischen Gründen oder weil eine Forderung an ein ärmeres Land ohnehin schwer einzutreiben war und man ihre Abschreibung steuerlich geltend machen konnte.

Bei der Verwendung der freiwerdenden Mittel gibt es verschiedene Optionen. Es können öffentliche Projekte der Regierung des Schuldnerlandes finanziert werden oder Projekte einer dritten Partei. So berät erlassjahr.de beispielsweise den Globalen Fonds zur Bekämpfung von Aids, Malaria und Tuberkulose (GFATM) bei der Umsetzung seines Debt2Health-Programms. Oder es werden sogenannte Gegenwertfonds im Lande geschaffen, deren Mittelverwendung nur für bestimmte Bereiche – etwa Bildung oder kommunale Strukturen – festgelegt wird, und aus dem die jeweiligen Zielgruppen Mittel beantragen können. Die Schweiz hatte in den 1990er Jahren als Pionierin von Umwandlungen eine ganze Reihe solcher Gegenwertfonds geschaffen, die überwiegend sehr erfolgreich gearbeitet haben.

Deutschland ist aktuell eines von vier Gläubigerländern, die eine explizite Schuldenumwandlungspolitik in ihren zentralstaatlichen Haushalten formuliert haben. So können etwa im Haushaltsjahr 2022 150 Millionen Euro Rückflüsse aus der Entwicklungszusammenarbeit für einen begrenzten Kreis von qualifizierten Ländern umgewandelt werden. Unter früheren Bundesregierungen ist das Instrument auch intensiv genutzt worden. In den letzten beiden Legislaturperioden wurde allerdings nur ein kleiner Teil der jährlich zur Verfügung stehenden Mittel ausgeschöpft, da die Regierung dieses Instrument potenziellen Nutznießern kaum bekanntmacht.

Angesichts der steigenden Verschuldungsindikatoren infolge der Corona-Rezession nimmt weltweit das Interesse an Schuldenumwandlungen wieder stark zu. Mancherorts werden sie sogar als Instrument angesehen, um Überschuldungskrisen zu überwinden. Das aber ist eine Schuldenumwandlung eindeutig nicht. Einerseits, weil eine Zahlungsverpflichtung auf Seiten des überschuldeten Landes ja bestehen bleibt. Und andererseits, weil Umwandlungen sich in der bisherigen Praxis eher im Bereich zweistelliger Millionenbeträge bewegt haben. Das sind keine Größenordnungen, die Schuldenkrise auslösen oder überwinden könnten. Schließlich sind Schuldenumwandlungen – insbesondere, wenn auch noch dritte Parteien wie etwa UN-Organisationen eingeschaltet werden – komplexe Operationen, die von der ersten Kontaktaufnahme bis zum Fließen der Mittel für das vereinbarte Vorhaben mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Akute Überschuldungskrisen aber benötigen schnelles Handeln, wenn das betroffene Land handlungsfähig bleiben soll.

Wenn man keine falschen Erwartungen an das Instrument Schuldenumwandlung richtet, kann es dagegen durchaus Stärken ausspielen: Umwandlungen bieten die Möglichkeit, punktuelle Schuldenerleichterungen mit sinnvoller Entwicklungsfinanzierung zu verbinden.

Schuldentragfähigkeit ist als Zielgröße für die Kreditaufnahme durch eine Regierung, aber auch für Umschuldungen ein zentraler Parameter. Es existiert jedoch keine verbindliche oder auch nur allgemein anerkannte Definition von Schuldentragfähigkeit. Im Zusammenhang mit der Behandlung staatlicher Überschuldungssituationen sind verschiedene Herangehensweisen an die Frage, was tragfähige Verschuldung ist, diskutiert bzw. in den verschiedenen Verhandlungsrunden direkt oder indirekt zur Anwendung gebracht worden. Grob können die a) historische, b) existenzsichernde, c) politische Schuldentragfähigkeitsanalyse unterschieden werden:

  1. Die historische Schuldentragfähigkeitsanalyse bezieht sich rückblickend auf historische Situationen, in denen Zahlungen nicht mehr geleistet werden konnten, woraus sich ein Schuldenstand ableiten lässt, bei dem faktisch keine Tragfähigkeit mehr gewährleistet ist.
  2. Die existenzsichernde Schuldentragfähigkeitsanalyse möchte Schuldnerstaaten, äquivalent zu Verfahren der Privatinsolvenz, ein Ressourcenminimum gewähren, welches nicht durch Schuldendienste eingeschränkt werden darf.
  3. Die politische Schuldentragfähigkeitsanalyse leitet, entsprechend der Praxis des Pariser Clubs die Tragfähigkeit von der Bereitschaft der Gläubiger ab, auf Forderungen zu verzichten. Was dabei nicht erlassen werden soll, gilt aus Gläubigersicht als tragfähig.

erlassjahr.de sieht das größte Problem bei der Bestimmung von Schuldentragfähigkeit im definitorischen Monopol der Gläubigerinstitutionen – Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank – und setzt sich deshalb grundsätzlich für die Erstellung unabhängiger Schuldentragfähigkeitsanalysen zum Beispiel als unabhängige, zweite Stimme bei der Auslegung von Kriterien ein. Auch die Legitimität verschiedener Forderungen könnte so besser kritisch überprüft werden.

Internationale Entschuldungsinitiativen für die ärmsten Länder in Verbindung mit Armutsbekämpfungsprogrammen haben in einigen Ländern akute Schuldenprobleme erheblich eindämmen können. Sie stellen aber keinen dauerhaften und strukturellen Schutz gegen erneute Überschuldung dar. Eines der größten Probleme von bislang umgesetzten Entschuldungen besteht darin, dass bei der Zahlungsunfähigkeit eines Schuldnerlandes die Gläubiger darüber entscheiden, ob es einen Teilerlass bzw. eine Umschuldung gibt oder nicht. Diese Konstellation hat jahrzehntelang verhindert, dass die seit 1982 erkennbare Überschuldung zahlreicher Länder entschlossen angegangen wurde.
In einem Rechtsstaat wäre es undenkbar, dass ein Kreditgeber selbst darüber entscheidet, ob ein zahlungsunfähiger Schuldner zahlen kann – und muss. Hier entscheiden ordentliche Gerichte über den Umgang mit ausstehenden Schulden. erlassjahr.de ist der Ansicht, dass die Rechte, die alles Bürger*innen eines Rechtsstaates genießen, endlich auch für Staaten gelten müssen. Deswegen fordert erlassjahr.de ein faires und transparentes Insolvenzverfahren (Fair and Transparent Arbitration Process, kurz FTAP) für Staaten. Die wichtigsten Forderungen für ein solches Verfahren sind:

  1. eine neutrale, von Gläubiger- wie Schuldnereinflüssen unabhängige Entscheidungsinstanz
  2. unabhängige Begutachtung der Situation des Schuldnerstaats
  3. die Einbeziehung aller Forderungen an den Schuldnerstaat in ein einziges rechtsstaatliches Verfahren
  4. das Recht aller betroffenen Parteien, vor einer Entscheidung angehört zu werden
  5. prinzipielle Gewährung eines Existenzminimums zum Schutz der Ärmsten und Verwundbarsten in der Bevölkerung des Schuldnerstaats, bevor über Zahlung oder Nichtzahlung entschieden wird sowie
  6. die Einrichtung eines automatischen Zahlungsstopps sobald ein Insolvenzverfahren in Gang gebracht wurde.

Wie erwähnt gab es in der Vergangenheit bereits Entschuldungsinitiativen, die allerdings nicht oder nur in Teilen den oben genannten Merkmalen entsprachen, so etwa die Initiative für hoch verschuldete arme Staaten (Heavily Indebted Poor Countries Initiative, HIPC-Initiative) und die Mulitlateral Debt Relief Initiative (MDRI). In Reaktion auf die sich zuspitzende Schuldenkrise durch die weltweite Corona-bedingte Rezession schufen die G20-Staaten 2020 ein neues Rahmenwerk, um über die Restrukturierung ausstehender Forderungen zu verhandeln. Im sogenannten „Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI“ ist jedoch keine einzige der oben genannten Anforderungen an ein faires und transparentes Staateninsolvenzverfahren erfüllt. Die amtierende Bundesregierung hat sich im Koalitionsvertrag 2021 dazu verpflichtet, sich für ein „kodifiziertes internationales Staateninsolvenzverfahren“ einzusetzen. Angesichts der sich zuspitzenden Schuldenkrise in vielen Ländern des Globalen Südens sind konkrete Reformen in diesem Sinne dringend notwendig.


Weitere Infos:

Im Jahr 2015 haben die Staats- und Regierungschefs aller UN-Mitgliedsstaaten sich zu neuen Zielen nachhaltiger Entwicklung, den „Sustainable Development Goals“ (SDGs) verpflichtet. Diesen war die „Millenniumserklärung“ des Jahres 2000 vorausgegangen, die als Ziel die Halbierung der weltweiten Armut bis zum Jahr 2015 vorgesehen hatte. Bereits damals wurde der Punkt der Verschuldung von Entwicklungsländern unter dem Punkt 8 „Aufbau einer weltweiten Partnerschaft“ aufgegriffen und nahm als einziger Punkt die Industrieländer mit in die Pflicht.

Den Millenniumsentwicklungszielen lag die Erkenntnis zu Grunde, dass die Erreichung der Ziele in der „wechselseitigen Verantwortung“ der reichen und armen Länder liegt und jedes Land seinen Teil hierzu beitragen muss. Die Industrieländer wie Deutschland sind daher verpflichtet, faire Handelsbedingungen zu schaffen, mehr Geld für Entwicklungszusammenarbeit bereit zu stellen und diese effizienter zu gestalten. Die Entwicklungsländer hingegen müssen den Kampf gegen die Korruption aufnehmen, demokratische und emanzipatorische Prozesse fördern und staatliche Budgets für Infrastruktur und Armutsbekämpfung einsetzen. Schuldenerlasse und -erleichterungen spielen hierbei eine entscheidende Rolle. Denn durch die hohe Auslandsverschuldung werden viele Entwicklungsländer dazu gezwungen, große Teile ihrer ohnehin schon geringen Staatseinnahmen für die Zahlung von Zinsen an das Ausland zu verwenden. Geld, das notwendig wäre, um Armutsbekämpfungs-, Schulbildungs-, Gesundheits- oder Nachhaltigkeitsprogramme zu finanzieren.

Im Rahmen der Entschuldungsinitiativen HIPC und MDRI erhielten ab 1996 viele hoch verschuldete Länder einen Schuldenerlass. Allerdings konnten diese die Probleme nicht nachhaltig lösen, wie die neue Verschuldungssituation damals entschuldeter Ländern deutlich zeigt. Für eine tatsächlich nachhaltige Agenda sind konkrete Vereinbarungen zur Schaffung einer koordinierter Entschuldungspolitik notwendig. Hier bleiben aber auch die SDGs unter dem Punkt 17.4 äußerst vage. Die von der Gruppe der Entwicklungs- und Schwellenländer in den Vereinten Nationen (G77 und China) während der Beratung der Ziele eingebrachte Vorschläge und Bemühungen für ein rechtliches Rahmenwerk zur Entschuldung im Rahmen der „Financing for Development“ (FfD) Verhandlungen fanden in den SDGs keinen Niederschlag. Allerdings sind die Rahmenbedingungen deutlich verbessert worden: Die Evaluierung der Ziele soll jährlich auf Ministerebene erfolgen und alle vier Jahre auf Ebene der Staats- und Regierungschefs. Zudem tagt das FfD-Forum jährlich um gerade die Entwicklungsfinanzierungsagenda eigenständig zu beraten. Daher besteht die Hoffnung, dass der SDG-Umsetzungsprozess seinen Beitrag zur Erreichung der 16 weiteren Ziele leisten kann.

Im Januar 2012 veröffentlichte die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (United Nations Conference on Trade and Development, kurz UNCTAD) die „Principles to Promote Responsible Sovereign Lending and Borrowing“ (deutsche Übersetzung verlinkt). Diese Prinzipien wurden von einer Expert*innengruppe aus Rechts- und Wirtschaftsexpert*innen, privaten Investor/innen und Nichtregierungsorganisationen entwickelt. Repräsentant*innen vom internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und dem Pariser Club waren als Beobachter*innen beteiligt.

Die Prinzipien basieren auf der Idee, dass eine vernünftige und disziplinierte Vergabe von Krediten an Staaten und eine ebensolche Aufnahme von Krediten durch Staaten Staatsinsolvenzen und deren negative Folgen zumindest deutlich reduzieren können. Im Mittelpunkt steht die gemeinsame Verantwortung von Kreditgebern und -nehmern. In der Präambel zu den Prinzipien heißt es:
„Undiszipliniertes, ineffektives, missbräuchliches oder unkooperatives Verhalten von Gläubigern und Schuldnerstaaten sollte verhindert werden, um Staateninsolvenzen sowie ihre negativen Auswirkungen zu verringern. Sofern Kreditvergabe an Staaten und Kreditaufnahme durch Staaten auf vernünftige und disziplinierte Weise durchgeführt werden, können sie Wachstum und Entwicklung fördern; unverantwortliche Finanzierungsgeschäfte können dagegen schädliche Folgen für den Schuldnerstaat, seine Bürger, Gläubiger, Nachbarn und Handelspartner nach sich ziehen. Diese Auswirkungen können sich weit über das Territorium des Schuldnerstaats hinaus erstrecken.“

Die von der UNCTAD formulierten Prinzipien sind jedoch nicht völkerrechtlich bindend, sondern stellen lediglich eine „Identifikation, Harmonisierung und Systematisierung der grundlegenden Prinzipien und bewährten Praktiken“ dar.

erlassjahr.de hat darüber hinaus unter Federführung seines europäischen Dachverbandes EURODAD eine Charta zu verantwortungsbewusster Kreditvergabe erarbeitet. Die enthaltenen Artikel stellen einen ganzheitlichen Ansatz hin zu international anerkannten, rechtlichen Standards zur verantwortungsvollen Finanzierung dar, und lösen sich von sektorspezifischen oder auf einzelne Institutionen beschränkten Versuchen, dem Thema der verantwortungsbewussten Kreditvergabe zu begegnen. Durch ihre Umsetzung könnten faire Vertragsbedingungen, ein transparenter Vertragsschließungsprozess, die Einhaltung von Menschenrechts- und Umweltstandards in dem Empfängerland und die faire und effiziente Überwindung von Zahlungsschwierigkeiten und –streitigkeiten sichergestellt werden. Viele der Vorschriften der Charta beziehen sich auf bestehende völkerrechtliche Verträge und Konventionen, die sowohl Schuldner- als auch Gläubigerstaaten unterzeichnet haben.

Eine solche aktuelle Vereinbarung, die hierfür Ansätze bietet, sind die von den Vereinten Nationen beschlossenen „Ziele für nachhaltige Entwicklung“ (SDGs).